Il nuovo Presidente americano è uno sconosciuto a livello politico. Quali saranno le sue priorità e su quali temi si concentrerà l’azione di governo, nel nuovo contesto di potere condiviso a livello esecutivo e legislativo?………
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In termini di politica economica domestica, i temi dominanti nella prima parte del mandato saranno la riforma tributaria e la riforma sanitaria, che richiederanno un lavoro congiunto con il Congresso. Interventi probabili, anche se di minore impatto, saranno anche attuati probabilmente su spesa militare e spesa per infrastrutture. Complessivamente, le misure dovrebbero avere effetti espansivi sulla crescita reale e nominale nel 2017-18. Un timore è che la politica fiscale espansiva arrivi al momento sbagliato, con l’economia al pieno impiego, determinando più pressioni sull’inflazione che sulla crescita reale e spingendo la Fed verso un sentiero di rialzi dei tassi più rapidi.
Sul fronte internazionale, il Presidente ha il potere di imporre tariffe commerciali, mentre è più controversa la possibilità di uscire da un trattato commerciale esistente senza il parere del Congresso. Le posizioni protezionistiche di Trump potrebbero, senza costi elevati, bloccare i negoziati per trattati nuovi, e spingere il Congresso a non ratificare la Trans Pacific Partnership. Riteniamo improbabile un’uscita unilaterale da NAFTA. Anche l’imposizione di tariffe a due cifre sui beni importati da Cina e Messico non sarebbe, a nostro avviso, una priorità dell’Amministrazione. Il protezionismo dovrebbe restare più nelle parole che nei fatti.
Come sarà la politica economica americana nel prossimo biennio? La campagna elettorale si è concentrata relativamente poco sui temi economici. Il Presidente che entrerà in carica il 20 gennaio 2017 non ha precedenti politici, ha corso quasi come un indipendente, distante dalla leadership repubblicana, e ha preso posizioni poco ortodosse rispetto a quelle tradizionalmente associate al partito che lo ha nominato, fornendo relativamente pochi dettagli operativi per il suo programma. Questi fattori rendono incerto lo scenario di previsione.
Come sottolineato nel Punto, il programma di Trump ha due facce, una interna e una internazionale. Su quella domestica, qualsiasi misura dovrà essere concordata con la leadership del partito repubblicano, per poter essere tradotta in attività legislativa. Sul fronte internazionale invece Trump ha mano libera e qui l’incertezza è maggiore.
1. Il programma di Trump
Il Piano Trump prevede un enorme ampliamento del deficit cumulato in 10 anni (con una stima centrale di 5,3 tln), generato da ampie riduzioni delle entrate controbilanciate da un modesto controllo della spesa.
Imposte. La parte centrale del piano Trump riguarda la riforma tributaria. Per le persone giuridiche, il piano prevede la riduzione dell’imposta sulle società da 35% a 15% e l’eliminazione di gran parte delle detrazioni, uno “scudo” per il rimpatrio dei profitti detenuti all’estero pagando un’aliquota ridotta, facilitazione dell’ammortamento delle spese per investimenti. Modifica della tassazione delle società semplici (“ pass-through business ”), con riduzione delle aliquote a livelli per ora incerti ma significativamente inferiori a quelli attuali. Per le persone fisiche, sostituzione del sistema attuale (7 aliquote da 10% a 39,6%) con un sistema con 3 aliquote (12%, 25% e 33%), limitazione delle detrazioni e deduzioni, eliminazione dell’imposta di successione e donazione, detrazione delle spese per la cura dei figli.
Sanità. Eliminazione di Obamacare, deducibilità dei premi delle assicurazioni sanitarie; riduzione dei costi dei farmaci attraverso modifiche alle tariffe sui prodotti importati, maggiore efficienza nella determinazione dei prezzi dei farmaci pagati da Medicare; finanziamenti federali diretti per servizi forniti da Medicaid.
Altre spese. Riforma del sistema di Veteran Affairs, con aumenti per spesa sanitaria e altre voci. Eliminazione dei vincoli del “sequestro” sulla spesa per la difesa, con ampio aumento della spesa militare. Riduzione della spesa discrezionale ex-difesa. Offerta di maternità parzialmente pagata. Riforma delle relazioni commerciali con Cina e Messico, con l’imposta di tariffe su beni cinesi e altri vincoli sugli scambi con la Cina.
Immigrazione. Riforme mirate a ridurre l’immigrazione illegale, con il rafforzamento delle politiche esistenti, aumento del personale dell’Immigration Service, costruzione di un muro al confine con il Messico, deportazione degli immigrati illegali attualmente residenti negli USA (11,4 mln). Molte di queste proposte sono state fatte in discorsi, ma non sono presenti nel programma ufficiale.
2. Politica economica domestica: imposte e sanità in prima linea
Il fatto che ci sia un chiaro mandato politico al partito repubblicano, insieme a un messaggio fortemente anti-establishment, implica che la presidenza Trump sarà improntata al cambiamento e all’attuazione di misure “visibili” da attuare attraverso interventi legislativi. Un’impostazione di politica interventista, dopo quattro anni di stallo in Congresso, richiede che il Presidente rientri in sintonia con il partito repubblicano: i temi sul tappeto dovranno essere condivisi dalla maggioranza del partito sia alla Camera sia al Senato. Per questo riteniamo che il focus dell’attività sarà sulla riforma tributaria e in seconda battuta sulla riforma sanitaria. Su questi punti il partito repubblicano è concorde con le linee guida delle proposte Trump, anche se non sulla loro entità.
Il budget del partito repubblicano presentato da Ryan a giugno condivide le principali misure dal lato delle imposte con il programma di Trump. Secondo il Tax Policy Center, il piano Ryan prevede una riduzione di entrate di 3,1 tln di dollari nel primo decennio e 2,1 tln di dollari in quello successivo. Le voci principali sono una radicale riforma dell’imposizione sulle società (aliquota massima 20%), una riduzione delle aliquote sul reddito delle persone fisiche (aliquota massima a 33%), l’eliminazione dell’Alternative Minimum Tax, delle imposte di successione e donazione e di tutte le imposte collegate a Obamacare. La grande differenza fra il piano Ryan e quello Trump sta nel fatto che il primo è in linea con l’ortodossia repubblicana e prevede l’azzeramento del deficit per il 2027, attraverso una drastica riduzione della spesa, soprattutto sanitaria e previdenziale.
Il partito repubblicano ha una maggioranza semplice al Senato, pertanto è soggetto all’ostruzionismo democratico (che si aggira solo con la maggioranza qualificata di 60 voti). Tuttavia, se Camera e Senato hanno la stessa maggioranza, possono predisporre legislazione relativa a imposte, spese e limite del debito attraverso la procedura di reconciliation e, con un testo identico nei due rami, approvarla con maggioranza semplice su cui la minoranza non può attuare ostruzionismo. La procedura è stata introdotta nel 1974 e usata di rado (15 volte fino al 2015, può essere usata solo 3 volte ogni anno); una delle ultime volte per approvare Obamacare. P. Ryan aveva già annunciato che se i due rami del Congresso saranno repubblicani, userà spesso la procedura di reconciliation (per esempio per eliminare le principali voci di Obamacare). Altre riforme o attività legislativa non attuabili attraverso la reconciliation saranno bloccate dall’opposizione: questo include per esempio il tema dell’immigrazione.
L’Amministrazione e il Congresso potranno lavorare sulla riforma tributaria e sull’abolizione di Obamacare grazie alla reconciliation , ma saranno necessari accordi sui dettagli attuativi con negoziati fra Congresso e Presidente e all’interno del Congresso, nei primi mesi del 2017. Per quanto riguarda la riforma sanitaria, il Congresso a fine 2015 aveva già approvato una legge con la procedura di reconciliation per abrogare tutte le norme relative agli aumenti di imposte collegati a Obamacare. La legge HR 3672 è pronta, ma implica che circa 22 milioni di persone resteranno senza assicurazione sanitaria (secondo le stime del CBO) dal 2018 in poi. È quindi probabile che prima di abrogare Obamacare si cerchi un accordo per definire i dettagli di “Trumpcare”, e non sarà agevole. La riforma tributaria è probabilmente meno controversa e più “visibile”, perciò riteniamo che sui due temi centrali di imposte e sanità la precedenza venga accordata alle imposte.
Per quanto riguarda la spesa, il programma di Trump include aumenti nei comparti delle infrastrutture (senza dettagli, ma con indicazioni per un aumento di circa 1 tln di dollari) e della difesa, con effetti complessivamente espansivi, ma incerti nella tempistica e nella dimensione.
Riteniamo che imposte, sanità e spesa saranno al centro dell’attività del Presidente e del Congresso dato che hanno elevate probabilità di implementazione attraverso la procedura di reconciliation . Il programma politico di Trump include molte altre voci fortemente controverse (deregolamentazione, immigrazione, ambiente) per le quali sarà più difficile trovare consenso all’interno del partito repubblicano (per esempio revoca del Dodd-Frank Act). Inoltre, e anche più di rilievo, per temi non legati direttamente al budget la maggioranza semplice in Senato non è sufficiente per il passaggio di nuova legislazione nel prossimo biennio. Queste questioni potranno essere aperte, ma hanno scarsa probabilità di impatto.
3. Politica economica internazionale: protezionismo più nelle parole che nei fatti?
Le posizioni fortemente protezionistiche di Trump sono condivise solo da una parte del partito repubblicano ma, al contrario delle misure fiscali, gli interventi sul commercio internazionale dipendono solo marginalmente da decisioni del Congresso. Trump ha minacciato di uscire unilateralmente dal NAFTA e di imporre tariffe a due cifre sulle importazioni da Messico e Cina. Quanto di queste affermazioni è retorica pre-elettorale e quanto è nelle mani del Presidente?
Per quanto riguarda NAFTA, Trump ha più volte detto che intende rinegoziare gli accordi e, se non otterrà miglioramenti nelle condizioni per gli USA, sarebbe pronto a uscire unilateralmente. A ogni elezione, da più di 10 anni, tutti i candidati presidenziali hanno minacciato di uscire dal trattato (inclusi Obama e H. Clinton), presupponendo di poter usare una “azione esecutiva” del Presidente senza consultare il Congresso. La procedura di abbandono del Trattato è semplice e consiste in una comunicazione formale che diventa effettiva 6 mesi dopo, ma non ci sono indicazioni chiare nella Costituzione che indichino a chi spetterebbe la decisione e se sarebbe necessario il consenso del Senato. Inoltre gli importatori americani potrebbero aprire immediatamente azioni legali. Pertanto riteniamo improbabile che il Presidente voglia entrare in una questione così controversa con i due principali partner commerciali degli USA, Canada e Messico.
Per quanto riguarda le tariffe commerciali, il Presidente ha probabilmente l’autorità per imporre aumenti tariffari sotto alcune condizioni molto ampie. Perciò la minaccia di imporre tariffe a due cifre sulle importazioni da Cina e Messico sarebbe attuabile unilateralmente, anche senza il parere del Congresso. Poi ci sarebbero interventi del WTO, ma con tempi lunghi e poco prevedibili. Tuttavia, una guerra commerciale sarebbe chiaramente dannosa anche per l’economia USA e difficilmente il presidente attuerà le minacce sulle tariffe, considerando il peso del commercio con Cina, Messico e Canada (v. figg. 2-5).
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