Le stime d’inverno della Commissione, pubblicate questa settimana, indicano che la politica fiscale nella zona euro sarà solo di marginale supporto al ciclo nel biennio in corso, a differenza di quanto sta avvenendo in altri Paesi avanzati……….
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Spesso si incolpa Bruxelles per il limitato ricorso alla leva fiscale nella zona euro. In realtà le regole europee consentono un margine non trascurabile di flessibilità per i singoli paesi, sia “implicita” che da negoziare con la Commissione in merito alle diverse possibili “clausole” previste. La flessibilità deve essere però negoziata di anno in anno e questo incide sulla efficacia dell’utilizzo della leva fiscale in senso anti-ciclico. Il principale aspetto controverso del Patto di Stabilità è che le regole non sono simmetriche, ma risultano cogenti solo per i Paesi che non raggiungono gli obiettivi di finanza pubblica, mentre per i Paesi “eccessivamente” virtuosi un uso più attivo della leva fiscale è solo raccomandabile. La mancanza di simmetria del Patto unita all’assenza di uno strumento di intervento comunitario determinerà anche nel 2017 non solo una politica fiscale subottimale rispetto allo stato del ciclo nell’Eurozona, nonché anche una composizione subottimale della stessa. In ogni caso, per il 2018 si prospetta la necessità di una correzione fiscale di entità non irrilevante per almeno sei Paesi (Italia, Francia, Spagna, Portogallo, Belgio, Slovenia e Finlandia) e di ammontare tra lo 0,3% e lo 0,6% del PIL per l’Eurozona nel suo complesso.
La stance di politica fiscale nell’Eurozona: un lieve sollievo, non un vero stimolo Nelle previsioni economiche d’inverno, la Commissione Europea ha diffuso le nuove proiezioni a legislazione invariata sulle finanze pubbliche, che costituiscono la base per le valutazioni dello sforzo di correzione degli squilibri macroeconomici e del rispetto delle prescrizioni del Patto di Stabilità e Crescita, nonché per l’elaborazione delle raccomandazioni della Commissione in vista dell’ECOFIN di inizio marzo.
Innanzitutto, per quanto riguarda l’Eurozona nel suo complesso, le stime confermano che nel 2017 è proseguita la fase di modesto allentamento della politica fiscale, almeno misurato sulla base della variazione del saldo primario corretto per il ciclo (Fig. 1), atteso peggiorare di un decimo nell’anno in corso (dall’1% allo 0,9% del PIL; il picco era stato raggiunto a 1,4% nel 2013-14). In altri termini, la politica fiscale risulterebbe sostanzialmente neutrale, e lo stimolo sarebbe assai inferiore a quello che veniva indicato come adeguato dalla stessa Commissione nel caso in cui l’euro zona fosse considerata come un unico paese (v. Towards a Positive Euro Area Fiscal Stance , novembre 2016), ovvero lo 0,5% del PIL. Inoltre, il livello del saldo primario corretto per il ciclo sarebbe di molto superiore a quello degli altri principali Paesi avanzati (vedi Fig. 2 con le previsioni più recenti dell’IMF, che peraltro non tengono conto della significativa espansione fiscale promessa dalla nuova amministrazione statunitense).
Dopo la forte restrizione del triennio 2011-13 (quasi quattro punti di PIL di correzione cumulata per l’intera area euro), la politica fiscale ha visto un moderato allentamento a partire dal 2015 (pari a uno 0,5% cumulato nel triennio 2015-17), ma pare ancora subottimale. In effetti, in presenza di un output gap ancora negativo, sarebbe consigliabile un allentamento per la zona euro nel suo complesso (Fig. 3).
Inoltre, la stessa composizione della stance fiscale nei vari Paesi appare subottimale (Fig. 4). Infatti, non solo non è consentito ai Paesi che ne hanno maggiormente bisogno (avendo un output gap più elevato da colmare) di usare una leva espansiva in politiche fiscali domestiche, ma nemmeno le economie che dispongono di sufficienti margini (di cui si avvantaggerebbe sia pur con effetti meno decisivi anche gli altri Paesi membri) sembrano voler disporre di tali spazi (a giudizio dello stesso documento, si tratta di Germania, Olanda, Lussemburgo, Estonia, Lettonia, Slovacchia e Malta). Il punto è che le regole europee come noto non sono simmetriche, ovvero se prescrivono una correzione in caso di sforamento dei target sul deficit d’altro canto non possono imporre un allentamento in caso di spazi fiscali utilizzabili.
Promossi e rimandati. Il Patto non è poi così severo…
Cercare di spiegare perché un paese membro rispetta le regole europee in materia fiscale non è banale. Nel contempo ci si potrebbe chiedere perché si è intensificato il dibatto tra i Paesi membri e la Commissione Europea proprio in questo periodo dell’anno. Nel Box 1, cerchiamo di riassumere i passi che hanno portato all’impianto attuale di controllo delle politiche fiscali nella zona euro.
Cominciamo con il dire che febbraio è un mese caldo perché il Semestre Europeo prevede la discussione tra Paesi Membri e Commissione sull’adeguatezza dei Budget Nazionali1 rispetto agli obiettivi di medio periodo. La discussione avviene sulla base delle stime sui saldi a legislazione vigente inseriti dalla Commissione nelle previsioni d’inverno. Il giudizio definitivo sull’adeguatezza dei budget per l’anno in corso verrà preso con l’Eurogruppo di inizio marzo2.
A novembre 2016, nella valutazione dei Budget per il 2017, la Commissione individuava “a rischio di non rispetto del Patto di Stabilità e Crescita” ben otto Paesi, di cui sei nel braccio preventivo del Patto (Italia, Belgio, Finlandia, Cipro, Lituania, Slovenia) e due nel braccio correttivo (Spagna e Portogallo; per la Spagna la deadline per la procedura di deficit eccessivo è il 2018, per il Portogallo il 2016). Lo sforzo fatto veniva valutato come “complessivamente adeguato” ovvero il budget era giudicato “sostanzialmente conforme” ai requisiti del Patto per Irlanda, Austria, Malta e Lettonia, nonché per la Francia (attualmente sotto procedura per deficit eccessivo, con deadline 2017). Il giudizio di “piena conformità” riguardava solo cinque Paesi: Germania, Paesi Bassi, Lussemburgo, Estonia e Slovacchia. In particolare, si valutava che Germania, Olanda e Lussemburgo avrebbero chiuso con un saldo strutturale in eccesso del livello, coerente con l’obiettivo di medio termine.
Cerchiamo innanzitutto di capire la conformità alle prescrizioni del patto come viene definita e valutata dalla Commissione e quindi dal Consiglio, cui è rimessa la decisione finale.
I parametri fondamentali del Patto di Stabilità e Crescita (PSC) rimangono il livello del 3% per il deficit e del 60% per il rapporto debito PIL. Nel caso in cui sia volato il criterio sul deficit la Commissione può avviare una procedura di infrazione per deficit eccessivi (EDP). Tale procedura, con la riforma del 2011, può essere avviata anche nel caso in cui il rapporto debito/PIL non rispetti la regola sul debito ovvero una riduzione di 1/20 all’anno del gap tra livello del debito e limite del 60% (la regola si considera rispettata se valutata nei 3 anni precedenti ovvero nel triennio che comprende l’anno incorso e i due anni successivi).
Il monitoraggio nell’ambito preventivo del Patto si basa su due pilastri:
1) la regola del saldo di bilancio strutturale (ovvero corretto per il ciclo e le misure una tantum ) idoneo a raggiungere in un adeguato arco temporale l’obiettivo di medio termine (MTO) ovvero il livello di saldo strutturale di bilancio che i paesi membri dovrebbero raggiungere a regime per garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche e un margine di sicurezza nel rispetto del limite del deficit del 3% (per maggiori dettagli sulla determinazione dell’obiettivo di medio termine si veda il Box 1.2); tale sforzo, durante il percorso di avvicinamento all’MTO, è in media dell’ordine di mezzo punto percentuale di variazione del saldo strutturale, ma esso può variare tra zero e “oltre l’1%” in base ai valori di debito, output gap e differenza tra PIL effettivo e potenziale (si veda la Tabella 1)
2) la regola della spesa introdotta con il Six Pack nel 20113.
Le leggi di bilancio dei paesi membri si ritengono conformi alle prescrizioni del braccio preventivo se non si riscontra una deviazione significativa del saldo strutturale a legislazione vigente (quello che risulta dalle misure fissate con la legge di bilancio per l’anno) dall’obiettivo di medio termine. La deviazione è considerata significativa se pari a almeno 0,25% in un anno o 0,50% sulla media di due anni (si tratta di una sorta di “flessibilità “implicita” inclusa nelle regole del Patto).
Nel contempo lo scostamento dalla regola della spesa (descritta nel diagramma in Figura 5) si considera significativo se comporta un aumento del saldo di bilancio strutturale superiore a 0,25% del PIL in un anno o a 0,50% cumulato su due anni. C’è da aggiungere che la regola della spesa, meno dipendente dal calcolo della posizione ciclica di un’economia, rientra nella valutazione dello sforzo paese ma ha più rilevanza nel caso in cui il paese si trovi nel braccio correttivo.
Nel valutare lo scostamento del saldo strutturale dal percorso di avvicinamento all’MTO4 la Commissione concede un margine di flessibilità motivato da specifiche clausole:
1) l’adozione di riforme strutturali, a condizione che esse: i) siano importanti, ii) abbiano direttamente effetti positivi quantificabili a lungo termine sul bilancio, compreso il rafforzamento del potenziale di crescita sostenibile, e iii) siano attuate integralmente;
2) l’implementazione di investimenti pubblici che rientrano nelle spese nazionali per progetti cofinanziati dall’UE nel quadro della politica strutturale e di coesione, delle reti transeuropee e del meccanismo per collegare l’Europa, nonché il cofinanziamento da parte degli Stati membri di progetti di investimento finanziati anche dal Fondo europeo per gli investimenti strategici5;
3) la sussistenza di circostanze eccezionali al di fuori del controllo dei Paesi membri, quali una severa recessione per tutta la zona euro o UE, o comunque “un evento inconsueto al di fuori del controllo dello Stato membro interessato che abbia rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale di detto Stato” (tipicamente, gli effetti di catastrofi naturali possono rientrare in questa tipologia).
Può essere concessa una flessibilità massima pari allo 0,5% del PIL per la clausola delle riforme e per quella degli investimenti considerate separatamente, ma un ammontare massimo di 0,75% nel caso in cui tali clausole siano invocate simultaneamente (a ciò può eventualmente essere aggiunto un ulteriore margine derivante dalle circostanze eccezionali). Inoltre, la flessibilità motivata dalla clausola delle riforme e degli investimenti può essere invocata una sola volta durante il percorso di avvicinamento all’MTO. Infine, la flessibilità varia a seconda che lo Stato membro sia soggetto al braccio preventivo o a quello correttivo del patto: nel secondo caso, gli Stati membri sono sottoposti alla procedura per i disavanzi eccessivi, che prevede condizioni più stringenti e un monitoraggio ancor più rigoroso per l’applicazione delle clausole.
In caso di deviazione significativa6 la Commissione può avviare la procedura prevista dall’articolo 121 (4) del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (TFEU) e dagli articoli 6 (2) e 10 (2) della direttiva comunitaria 1466/97.
Quindi il monitoraggio nell’ambito del braccio preventivo è stringente perché in caso di deviazione significativa può essere aperta una procedura d’infrazione con l’applicazione di sanzioni. Tuttavia, va riconosciuto che nell’applicazione delle regole esiste un margine di flessibilità non trascurabile (flessibilità “implicita”, motivata da clausole per riforme e investimenti o da circostanze eccezionali). Inoltre la Commissione concede ai Paesi membri una prima occasione di appello a novembre e quindi all’inizio dell’anno successivo. L’aspetto discutibile è che la flessibilità va negoziata di anno in anno (e il ricorso alle clausole può essere invocato una sola volta fino al raggiungimento del MTO). Questo potrebbe limitare la capacità di un paese membro di modificare in modo efficace la composizione del bilancio pubblico, nonché l’efficacia degli eventuali interventi a sostegno del ciclo (specie nel caso di tagli fiscali).
Il monitoraggio nell’ambito del braccio correttivo
Il monitoraggio nel braccio correttivo del Patto di stabilità e crescita è regolamentato dall’Art 126 TFEU e Protocollo 12 della procedura sui deficit eccessivi (PDE). La procedura su deficit eccessivi si riferisce sia alla violazione del parametro sul deficit che della regola sul debito. Fino ad oggi la procedura non è stata attivata in caso di violazione della regola sul debito, ma solo per il deficit.
Nella valutazione dello scostamento dal 3% e/o di mancato rispetto della regola del debito la Commissione tiene conto dei cosiddetti fattori rilevanti7. Tra questi, la Commissione include le riforme strutturali e quanto un paese membro ha tenuto in conto le raccomandazioni della Commissione stessa.
Con l’attivazione della PDE, il Consiglio indica allo Stato membro un limite temporale per correggere il disavanzo eccessivo (art 126 (6)). Generalmente il disavanzo eccessivo va corretto entro un anno. La raccomandazione contiene obiettivi annuali di disavanzo, sia in valore assoluto che in termini strutturali, che sono collegati al quadro macroeconomico sottostante basato sulle previsioni della Commissione. Se il paese adotta azioni adeguate8 la procedura è sospesa ma il monitoraggio continua per verificare che il paese rispetti a pieno le raccomandazioni. La procedura del Two Pack prevede che il Paese presenti un rapporto di avanzamento ogni sei mesi. Se il Consiglio conclude che non sono state adottate azioni adeguate si passa alla fase successiva ovvero di requisiti più stringenti (art 126(8)) per il Paese membro fino all’applicazione pressoché automatica di sanzioni (a meno di un voto contrario del Consiglio, come accaduto l’estate scorsa per Spagna e Portogallo): la sospensione dell’erogazione di fondi strutturali e in caso di grave non conformità anche la costituzione di un deposito infruttifero pari allo 0,2% del PIL. Se il Paese ha adottato azioni adeguate ma rimane ancora in procedura la Commissione può rivedere le raccomandazioni o anche estendere i termini per il rientro verso i target di finanza pubblica.
Cosa è cambiato rispetto all’autunno?
– Per quanto riguarda la Francia, la previsione di saldo nominale è confermata al 2,9% del PIL, quindi il saldo è atteso tornare nei parametri del Patto già nel 2017, che pertanto dovrebbe risultare l’ultimo anno in cui il Paese è soggetto al braccio correttivo. Ciò in quanto il raggiungimento dei target sul deficit nominale sotto braccio correttivo prevale anche nel caso in cui lo sforzo strutturale sia risultato inferiore a quello programmato (nel caso della Francia, lo 0,2% del PIL contro lo 0,9% richiesto). Peraltro, i rischi riguardano il 2018, quando la Commissione segnala un possibile riallargamento del saldo al di sopra del 3% (il che in teoria comporterebbe la riapertura della procedura). Inoltre, occorre tenere presente che la traiettoria dei conti pubblici stimata per la Francia potrebbe essere più ottimista del dovuto, in quanto nei conteggi della Commissione non sono stati inseriti 1,6 mld non ancora approvati nel budget 2017 per il finanziamento dei sussidi di disoccupazione, e la ricapitalizzazione dell’azienda nucleare di Stato prevista quest’anno è stata stimata solo a 4,5 mld di euro.
– Per quanto riguarda i Paesi “a rischio” attualmente nel braccio correttivo:
– Per la Spagna, nel braccio correttivo del patto di Stabilità fino al 2018, le previsioni della Commissione incorporano una serie di misure aggiuntive presentate dal Parlamento il 9 dicembre. Il Paese, precedentemente considerato a rischio di non compliance (per via di uno sforzo strutturale nullo rispetto allo 0,5% richiesto), ha successivamente all’implementazione di tali misure incassato il via libera dalla Commissione lo scorso 17 gennaio. Infatti, per quanto il Paese non rispetti l’obbiettivo nominale sul deficit 2017 (dovrebbe chiudere nelle stime della Commissione al 3,6% contro il 3,1% programmato), lo sforzo strutturale per il periodo 2016-17 è ora valutato pari allo 0,7% del PIL, quindi nel complesso in linea con i requisiti previsti dal braccio correttivo del Patto di Stabilità.
– Il Portogallo, tuttora sotto procedura per deficit eccessivo (in linea teorica in scadenza nel 2016), era considerato a rischio dal momento che lo sforzo strutturale nel 2017 è vicino a zero a fronte di una correzione minima di 0,6% del PIL in base agli obiettivi di medio termine fissati con il programma di stabilità di aprile 2016. Tuttavia, lo scostamento previsto (anche sulla regola della spesa) è pari allo 0,5% del PIL, ancora tollerato dal complesso sistema di regole europee.
– Per quanto riguarda i Paesi “a rischio” nel braccio preventivo:
– Nel caso del Belgio il rischio di non rispetto dei requisiti del braccio preventivo non è trascurabile: secondo la valutazione della Commissione della legge di bilancio 2017, il target per il saldo strutturale del 2% del PIL soddisfa i requisiti dal momento che lo sforzo necessario a raggiungere tale livello è dello 0,7%, un decimo in eccesso rispetto dagli obiettivi di medio termine. Tuttavia, se valutato sui due anni (2016-17), lo scostamento dall’obiettivo di medio termine è superiore a 0,5% del PIL (0,6% contro 1,2%). Peraltro, tenendo conto delle clausole addizionali per crisi migratoria e sicurezza, lo scostamento appare meno rilevante.
– L’altro tra i grandi Paesi a mostrare uno scostamento dai requisiti del Patto superiore al mezzo punto di PIL è l’Italia in quanto la deviazione è di 1,1 punti di PIL sull’anno (la più alta tra tutti i Paesi a rischio) ovvero di 0,7 punti di PIL sui due anni, che, anche al netto delle “clausole addizionali” per terremoto e migranti, resta pari a mezzo punto di PIL. La posizione di Italia e Belgio è aggravata dal mancato rispetto, per questi due Paesi, della regola del debito. Anzi l’opinione espressa dalla Commissione il 5 dicembre è che il rispetto della regola sul saldo strutturale sia condizione necessaria ma non sufficiente per evitare l’apertura di una procedura per debito eccessivo. Dunque per questi due Paesi la Commissione diffonderà il rapporto ad hoc sul debito previsto dall’articolo 126 (3) del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (è atteso il 22 febbraio). Nel caso dell’Italia, il fatto che lo scostamento sia sulla regola sul saldo strutturale che su quella del debito sia quello dall’entità più ampia tra tutti i Paesi considerati ha fatto sì che la Commissione chiedesse una correzione sull’anno in corso pari allo 0,2% del PIL. Il Governo si è detto intenzionato ad implementare tale aggiustamento, il che riporterebbe l’Italia tra i Paesi con budget “sostanzialmente conforme” ai requisiti del Patto e verosimilmente impedirebbe l’apertura di una procedura d’infrazione per mancato rispetto della regola del debito.
– Gli altri Paesi con “sforamenti” superiori al mezzo punto percentuale, e pertanto a rischio di non compliance , sono Cipro e Slovenia, mentre per Lituania e Finlandia gli scostamenti sono inferiori al punto percentuale. Peraltro, Lituania, Finlandia e Cipro hanno invocato la flessibilità motivata dalle clausole per riforme e/o investimenti, pertanto l’unico Paese che risulta a serio rischio di non rispetto delle regole (e per il quale l’entità dello scostamento sia sulla regola del saldo strutturale che su quella della spesa appare particolarmente rilevante, sebbene attenuata dal ricorso alla clausola addizionale legata alla gestione della crisi migratoria) è la Slovenia.
Fonti: Commissione europea, AMECO, BCE ed elaborazioni Intesa Sanpaolo. Note: * Estonia, Cipro, Lettonia, Lituania, Austria e Finlandia hanno presentato richiesta di flessibilità nel quadro del PSC (in relazione a riforme strutturali, investimenti e pensioni). 1) Per quanto concerne i paesi sottoposti al braccio preventivo del PSC, i documenti programmatici di bilancio risultano “sostanzialmente conformi” se, stando alle previsioni della Commissione, tali documenti possono comportare una certa deviazione dall’OMT o dal percorso di avvicinamento a esso ma l’insufficienza dell’intervento volto a conseguire l’obiettivo non rappresenterebbe una deviazione significativa dall’aggiustamento richiesto. Le deviazioni dagli obiettivi di bilancio nel quadro del braccio preventivo sono considerate “significative” se superano lo 0,5 per cento del PIL in un anno o, in media, lo 0,25 per cento del PIL in due anni consecutivi. Al contempo, l’intervento dei paesi membri è considerato conforme al parametro per la riduzione del debito “se del caso”. 2) Per i paesi soggetti a PDE, la Commissione reputa i documenti programmatici di bilancio “sostanzialmente conformi” se prevede che gli obiettivi di disavanzo complessivo saranno soddisfatti ma riscontra interventi chiaramente insufficienti per il risanamento di bilancio rispetto allo sforzo raccomandato, che mettono a repentaglio la conformità con la raccomandazione della PDE. 3) Nell’ambito del braccio preventivo, la Commissione valuta i documenti programmatici di bilancio “a rischio di non conformità con il PSC” se prevede per il 2017 una deviazione significativa dall’OMT, o dal percorso di avvicinamento a esso, e/o la non conformità al parametro per la riduzione del debito “se del caso”. 4) La Commissione ritiene che i paesi soggetti a PDE siano “a rischio di non conformità” se le sue previsioni per il 2017 (subordinate a conferma ex-post) potrebbero condurre a un rafforzamento della PDE poiché indicano che né lo sforzo di bilancio raccomandato né l’obiettivo di disavanzo complessivo raccomandato saranno conseguiti.
Cosa ci si può aspettare per il 2018?
Il confronto tra lo sforzo “teorico” richiesto per il 2018 e le proiezioni a legislazione invariata della Commissione mostra che diversi Paesi avranno da compiere sforzi strutturali importanti (Tabella 4). Infatti, ben sei Paesi dovrebbero almeno in teoria implementare manovre correttive per cica un punto di PIL: Italia e Slovenia (1,1%), Francia e Spagna (1%), Portogallo (0,9%) e Belgio (0,8%), mentre nel caso della Finlandia l’aggiustamento sarebbe limitato al mezzo punto di PIL. Rispetto a questi valori, si può applicare una flessibilità “implicita” di 0,25% di PIL l’anno e di 0,5% sui due anni. Nel complesso, ne risulterebbe una correzione (nell’ipotesi in cui i Paesi in linea con l’obiettivo di medio termine non allentino) pari allo 0,6% del PIL per l’insieme dell’Eurozona (0,3% nel caso, per la verità poco verosimile, di flessibilità massima di mezzo punto concessa ad ogni Paese). Si tratta di un aggiustamento non irrilevante da gestire, specie nei paesi maggiormente a rischio. Sarebbe il primo anno di stretta fiscale per l’Eurozona dal 2013.
Box 1.1 Le diverse fasi di costruzione delle regole fiscali europee
L’impianto normativo fondamentale per la valutazione delle politiche fiscali dei paesi membri è il noto Patto di Stabilità e Crescita (PSC) redatto nel 1997 e poi riformato nel 2005 e nel 2011-13. Ricordiamo che il PSC prevede che il rapporto deficit PIL non superi il 3% e che il rapporto debito PIL sia al 60% del PIL o su un sentiero soddisfacente di riduzione verso la soglia.
Il rispetto del Patto viene assicurato tramite il braccio preventivo per i Paesi che sono nei parametri nominali sul deficit e il braccio correttivo che prevede misure correttive per i paesi che con saldi di finanza pubblica in eccesso dei parametri di deficit e/o del debito
Nel 2011, nel pieno della crisi sul debito Eurozona, per rafforzare la disciplina fiscale e il coordinamento delle politiche economiche e di bilancio è stata approvata la procedura del Six Pack 9 (con regolamento comunitario Directive 2011/85/EU). Il Six Pack ha introdotto dei cambiamenti importanti:
– l’obbligo per gli Stati membri di convergere verso l’obiettivo il pareggio di bilancio con un miglioramento annuale del saldo strutturale pari ad almeno lo 0,5%;
– la sorveglianza delle politiche fiscali deve essere integrata con regola sulla spesa;
– la procedura sul deficit eccessivo ( Excessive Deficit Procedure EDP) può essere attivata anche in caso di mancato rispetto del criterio sul debito/PIL o se il rapporto non diminuisce ad un ritmo soddisfacente in base alla regola sul debito (v. sotto);
– l’applicazione semiautomatica di sanzioni graduali fino allo 0,5% del PIL per gli Stati membri che non rispettano le raccomandazioni del Consiglio, rovesciabili con un voto contrario a maggioranza qualificata (voto a maggioranza inversa).
Inoltre il Six Pack ha dato avvio al Semestre Europeo che ha inizio a novembre di ogni anno e si conclude a giugno. Durante il semestre gli stati membri coordinano le politiche di bilancio ma anche quelle relative alle riforme strutturali per la crescita, nonché le politiche per la correzione degli squilibri macroeconomici.
Il rispetto del PSC è stato ulteriormente rafforzato con l’introduzione del Fiscal Compact , che fa parte del Trattato Intergovernativo su Stabilità, Coordinamento e Governance entrato in vigore nel maggio 2013, nonché delle procedure del Two Pack (regolamenti comunitari No: 472 e 473 2013).
Il Fiscal Compact prevede tra i punti chiave: l’introduzione di un orizzonte di programmazione a tre anni. Il piano pluriennale prevede la determinazione di un obiettivo di medio termine per il saldo strutturale (saldo tra entrate e uscite al netto degli effetti del ciclo e delle misure temporanee), la proiezione delle principali voci di spesa ed entrata nonché la valutazione della sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche.
Il Two Pack entrato in vigore nel maggio 2013 mira a rafforzare e completare il Six Pack rendendo più efficaci sia la procedura del semestre europeo sia la parte preventiva e correttiva del Patto di stabilità e crescita. Tra le altre disposizioni, il Two Pack prevede che:
– gli stati membri pubblichino entro il 30 aprile i programmi di stabilità e crescita contenenti i piani di bilancio a medio termine;
– che gli stati membri presentino le leggi di bilancio per l’anno successivo entro il 15 di ottobre e che la Commissione Europea formuli un giudizio entro il 30 novembre e in caso di grave inconsistenza può richiedere di presentare un piano riveduto;
– per i paesi soggetti a procedura per i disavanzi eccessivi il Two Pack prevede un monitoraggio rafforzato e l’obbligo per il paese di fornire periodicamente alla Commissione ulteriori informazioni sulle misure adottate per correggere il disavanzo eccessivo;
– i paesi soggetti a procedura per i disavanzi eccessivi sono obbligati a predisporre programmi di partenariato economico e a coordinare ex ante i piani di emissione del debito pubblico;
– un sistema di sorveglianza rafforzata per gli Stati membri fintanto che non abbiano rimborsato almeno il 75% dell’assistenza ricevuta: la misura è pensata per assicurare che gli Stati membri possano tornare a rivolgersi con successo e in modo duraturo ai mercati.
Nel 2015 infine la Commissione ha pubblicato delle linee guida sul miglior uso possibile della flessibilità insita nelle norme vigenti del patto di stabilità e crescita. La flessibilità varia a seconda che lo Stato membro sia soggetto al braccio preventivo o a quello correttivo del patto.
1 La nuova governance europea prevede che i Budget Nazionali vengano vagliati dalla Commissione entro il 30 novembre dell’anno precedente. Nel caso in cui il piano viene considerato inadeguato la Commissione può richiedere una modifica. Generalmente le modifiche vengono incorporate prima dell’approvazione dei Budget entro la fine dell’anno precedente.
2 Le fasi del semestre europeo sono descritte in: http://www.consilium.europa.eu/it/policies/european-semester/
3 La crescita della spesa (al netto degli interessi, dei programmi finanziati dalla UE e della parte ciclica dei sussidi di disoccupazione, tenendo conto anche che la spesa per investimenti è “spalmata” su un arco di 4 anni) deve essere inferiore a quella del PIL potenziale, secondo un convergence margin che assicuri il raggiungimento dell’obiettivo di medio termine concordato all’interno del braccio preventivo del Patto.
4 Lo scostamento dal MTO è valutato 1) ex ante ovvero tramite valutazione dei Budget per l’anno t+1 e dei rischi in base alle previsioni della Commissione. Questa valutazione è fatta a fine novembre con la pubblicazione degli staff papers della Commissione sulle leggi di bilancio per l’anno successivo; 2) durante l’anno ovvero valutazione dei Budget per l’anno in corso sulla base delle stime per l’anno in corso (questa è la fase attuale); 3) ex post valutazione dell’esecuzione die budget nei tre anni precedenti sulla base dei dati pubblicati da Eurostat; 4) valutazione qualitativa a t+2 e t+3.
5 Le condizioni previste per l’applicazione della clausola degli investimenti sono le seguenti: la crescita del PIL è negativa o il PIL resta ben al di sotto del suo potenziale; la deviazione non implica il superamento del valore di riferimento del 3% fissato per il disavanzo ed è mantenuto un opportuno margine di sicurezza; i livelli degli investimenti aumentano di conseguenza in modo effettivo; la deviazione è compensata entro l’orizzonte temporale del programma di stabilità o di convergenza dello Stato membro.
6 Si noti che la valutazione sull’esistenza di una deviazione significativa è diversa a seconda che il paese membri è all’MTO o meno. Un paese è all’MTO se il saldo di bilancio strutturale si discosta di 0,25% dall’obiettivo. Nel caso di paese all’MTO la deviazione viene valutata su due anni.
7 Tra i fattori rilevanti rientrano: i) circostanze che sfuggono al controllo del Governo di un paese membro; ii) una grave recessione o perdita di output in livello a causa di bassa crescita su più anni; iii) il deficit > 3% è temporaneo. Nel caso di un paese con debito > 60% i fattori rilevanti verranno tenuti in conto solo se il deficit rimane vicino al 3% o devia temporaneamente. Inoltre, viene data particolare rilevanza ai contributi finanziari per le emergenze umanitarie, e viene escluso l’aumento di debito associato alla contribuzione per programmi di assistenza finanziaria a paesi terzi.
8 Rispetto 1) del target sul saldo strutturale, approccio top down, e rispetto delle misure richieste, approccio bottom-up
9 Si tratta di sei atti legislativi per la riforma della governance economica europea. Il pacchetto include 3 regolamenti che riformano il Patto di Stabilità e Crescita (regolamento UE n. 1175/2011 per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche; il regolamento (UE) n. 1177/2011 per l’accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi; il regolamento (UE) n. 1173/2011 sull’effettiva applicazione della sorveglianza di bilancio nell’area dell’euro) a questi si aggiungono due regolamenti che disciplinano le nuove procedure per la sorveglianza sugli squilibri macroeconomici e una direttiva sui quadri nazionali di bilancio (rego. (UE) n.1176 e 1174) e la direttiva 2011/85/UE relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri.
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