La Legge di Bilancio italiana per il 2018 è espansiva soltanto rispetto al quadro tendenziale, che prevedeva una significativa restrizione attraverso le clausole di salvaguardia che pochi ritenevano sarebbero scattate……..
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La manovra lorda vale l’1,2% del PIL, quella netta lo 0,6%. Al netto delle clausole (come detto, non incorporate nelle attese) l’impianto è restrittivo (per lo 0,3% del PIL), il pacchetto potrebbe produrre comunque un effetto circa neutrale sul ciclo, visto che il moltiplicatore delle coperture appare inferiore a quello delle misure di stimolo. Se si considera la variazione del saldo di bilancio primario corretto per il ciclo, però, la politica fiscale sarà lievemente espansiva anche nel 2018. La manovra si fa apprezzare per la disattivazione degli aumenti automatici delle imposte indirette (ma solo sul 2018) e per il tentativo equilibrare disciplina fiscale e sostegno al ciclo (soprattutto attraverso un’ulteriore riduzione della pressione fiscale e il rilancio degli investimenti sia pubblici che privati). Le criticità riguardano la natura occasionale di alcune misure sulle entrate, lo scarso dettaglio sui tagli di spesa e le ipotesi forse ottimistiche sulla crescita. Anche per questo, riteniamo che gli obiettivi di deficit all’1,6% e soprattutto, di calo del debito al 130% del PIL nel 2018, potrebbero risultare difficile da conseguire.
Il Governo ha approvato lunedì 16 la Legge di Bilancio per il 2018, il cui testo definitivo solo nei giorni scorsi è giunto in Senato. Secondo quanto comunicato in sede di presentazione, la manovra lorda ammonta a 20,4 miliardi (l’1,2% del PIL), ma la parte del leone (l’80% degli interventi) consiste nell’annunciata disattivazione delle clausole di salvaguardia (aumenti automatici di imposte indirette e accise) per 15,7 miliardi.
Al netto delle clausole, il pacchetto espansivo vale 4,7 miliardi (al lordo degli effetti finanziari collegati). Le principali misure (alcune comprese nel decreto fiscale collegato) sono:
– oneri a politiche invariate (2,6 miliardi sul 2018, 3 miliardi a regime), il più importante dei quali è il rinnovo dei contratti del pubblico impiego (circa 850 milioni sul 2018, in aggiunta alle somme già stanziate dalle due leggi di bilancio precedenti ovvero più di 2 miliardi dal 2018);
– misure per la coesione sociale e la lotta alla povertà (in tutto almeno 600 milioni sul 2018, che crescono a 900 nel 2019 e a 1,2 miliardi nel 2020), ovvero rafforzamento del reddito di inclusione (300 milioni) e nuove forme di anticipo pensionistico;
– decontribuzione fino al 50% per tre anni per le nuove assunzioni stabili di giovani fino a 35 anni (che vale 300 milioni circa nel 2018, che salgono a 800 milioni nel 2019 e 1,2 miliardi nel 2020) e stabilizzazione degli incentivi contributivi per le assunzioni al Sud;
– investimenti pubblici aggiuntivi per 300 milioni nel 2018 (che diventano 1,3 miliardi nel 2019 e 1,9 miliardi nel 2020), di cui due terzi per gli investimenti nazionali e un terzo per quelli degli enti locali;
– rifinanziamento del fondo di garanzia per le PMI (per 200 milioni) e creazione di un nuovo fondo da 300 milioni per il sostegno delle grandi imprese in crisi;
– conferma anche per il 2018 del superammortamento sui beni materiali strumentali nuovi, esclusi i veicoli e gli altri mezzi di trasporto (con una maggiorazione del 30% anziché del 40% come lo scorso anno) e dell’iperammortamento sugli investimenti per la digitalizzazione nonché degli ecobonus .
Le coperture arrivano a 9,5 miliardi, di cui circa due terzi da nuove entrate. Tra le entrate, il Governo punta soprattutto a misure di contrasto all’evasione. Nel dettaglio:
– a sorpresa, la maggiore copertura arriva dal rinvio della nuova IRI (imposta sul reddito imprenditoriale), che è attesa fruttare oltre 2 miliardi;
– riapertura dei termini della rottamazione delle cartelle Equitalia, attesa fruttare quasi un miliardo;
– estensione della fatturazione elettronica tra privati, attesa fruttare quasi 200 milioni, nonché dello split payment ;
– limite alle compensazioni fiscali automatiche, da cui dovrebbero arrivare circa 250 milioni;
– contrasto alle frodi nel settore degli oli minerali (vale 300 milioni nel 2018);
– rivalutazione del valore delle partecipazioni non negoziate e terreni (vale oltre 300 milioni per l’anno prossimo);
– riduzione da 10 a 5 mila euro della soglia al di sopra della quale le società della PA, prima di procedere a un pagamento, devono verificare la presenza di una morosità del beneficiario (attesa fruttare circa 160 milioni);
– maggiori entrate verranno anche dalla nuova asta delle frequenze per il 5G (con base d’asta a 2,5 miliardi, per un incasso nel 2018 pari a 1,25 miliardi).
Dal lato dei tagli di spesa, quasi 2 miliardi verranno da una “riprogrammazione” dei trasferimenti a “vari enti” e un ulteriore miliardo da una nuova fase di spending review.
In sintesi, la manovra è espansiva per lo 0,6% del PIL considerando la disattivazione dell’aumento delle imposte indirette, ma restrittiva per lo 0,3% del PIL al netto delle clausole: è quest’ultimo a nostro avviso il modo più corretto di valutare il budget 2018, visto che gli aumenti delle imposte indirette non erano incorporati nelle attese degli operatori economici (avendo a più riprese il Governo ribadito la volontà di sterilizzare le clausole).
La manovra netta è dunque lievemente restrittiva, ma avrà a nostro avviso un impatto sulla crescita 2018 sostanzialmente neutrale (tra zero e -0,1%), in considerazione del fatto che a nostro avviso il moltiplicatore degli interventi espansivi è più alto di quello delle coperture.
Peraltro, nel 2018 ci sarà sì una correzione strutturale pari allo 0,3% del PIL (come ottenuto implicitamente in sede europea, rispetto a un aggiustamento teorico di 0,6%), ma la politica fiscale nel complesso sarà espansiva ove si consideri la variazione dell’avanzo primario corretto per il ciclo (in calo da 2,9% a 2,6%), che è forse la misura più indicata per valutare l’orientamento della politica fiscale (almeno in termini comparativi rispetto all’anno precedente: vedi Fig. 3).
La manovra è coerente con il nuovo quadro programmatico di finanza pubblica presentato dal Governo nella Nota di Aggiornamento al Documento di Economia e Finanza del 23 settembre scorso.
Rispetto a quanto previsto nel DEF di aprile, il Governo ha rivisto verso l’alto di quasi mezzo punto le stime di crescita del PIL, all’1,5% per tutto il triennio 2017-19. Tuttavia, la crescita nominale quest’anno è viceversa più bassa che in precedenza per via della sorpresa sul deflatore. Inoltre, il sentiero della spesa per interessi nel 2018-19 è rivisto al ribasso di due-tre decimi. Ciò fa migliorare il percorso tendenziale del deficit di circa tre decimi nel 2018-19.
La manovra è coerente con la differenza inclusa nella NADEF tra deficit nel quadro tendenziale (1%) e nel quadro programmatico (1,6%). Il saldo primario, rispetto al precedente quadro programmatico, è più basso di mezzo punto sul 2018 (al 2%) e di quasi un punto nel 2019.
Il Governo nella Nota di Aggiornamento ha anche rivisto di un decimo al ribasso il target sui proventi da privatizzazioni quest’anno, allo 0,2% del PIL, confermando invece lo 0,3% per l’orizzonte 201820. Il sentiero del debito pubblico è ora più virtuoso per via principalmente della revisione Istat sul livello del PIL nominale: il rapporto debito/PIL scenderebbe nelle stime del Governo già quest’anno al 131,6% e al 130% l’anno prossimo, calando sotto il 124% nel 2020.
Le ipotesi alla base del nuovo quadro programmatico di finanza pubblica del Governo sono più ottimistiche delle nostre sia in termini di crescita (la nostra stima per il 2018 è 1,1% contro l’1,5% del Governo), sia di costo del debito; inoltre, siamo più cauti sulla tendenza al calo per il debito. In sostanza, sussistono a nostro avviso dei rischi rispetto agli obiettivi governativi sia di deficit all’1,6% che, soprattutto, di calo del debito al 130% del PIL nel 2018.
Soprattutto sulla base di previsioni di crescita meno ottimistiche di quelle del Governo (nonché di una possibile minore efficacia rispetto a quella stimata di alcune misure sia sulle entrate che sulle uscite), prevediamo un deficit all’1,9% nel 2018 (contro l’1,6% stimato dal Governo) e in calo più modesto di quanto stimato dal Governo negli anni successivi (all’1,5% nel 2019). Il nodo più “spinoso” riguarda il debito, che vediamo sostanzialmente invariato (attorno al 132% del PIL) nel 2018 e in calo solo dal 2019.
Quale valutazione si può fare degli effetti di questa manovra? Si possono mettere in luce alcuni aspetti positivi:
– L’aver evitato, ancora una volta, l’entrata in vigore delle clausole di salvaguardia almeno per il 2018 scongiura lo scenario di uno shock fiscale negativo alla domanda interna; peraltro, le clausole restano in vigore in misura parziale sul 2019 (per oltre mezzo punto di PIL) e interamente sul 2020 (per 19 miliardi ovvero un punto di PIL); pertanto, anche nei prossimi anni le leggi di bilancio dovranno reperire risorse significative per disinnescare gli aumenti automatici delle imposte indirette, il che in sostanza amplifica la restrizione effettiva attesa per gli anni a venire;
– La manovra prosegue sulla strada già intrapresa negli anni scorsi di riduzione della pressione fiscale, attesa calare dal 42,6% del 2017 al 42,1% del PIL nel 2018 (un punto e mezzo al di sotto del picco toccato nel 2012-13); tuttavia, dopo gli sgravi delle precedenti leggi di stabilità, mirati soprattutto alle famiglie nel 2015-16 (bonus Irpef nel 2014-15 ed eliminazione dell’Irap sulla prima casa nel 2016) e alle imprese nel 2017 (riduzione Ires, incentivi di Industria 4.0), la legge di bilancio 2018 si concentra soprattutto sulla conferma degli obiettivi precedenti e sembra poter avere un impatto meno decisivo sulle sorti del ciclo;
– La manovra prova, sia pure all’interno dei margini limitati da quello che più volte il Ministro dell’Economia ha chiamato “sentiero stretto”, non solo a disattivare le clausole e rinnovare le spese a politiche invariate ma anche a sostenere il ciclo con misure volte soprattutto al rilancio degli investimenti sia privati (attraverso la conferma degli incentivi di Industria 4.0) che pubblici, la cui quota sul PIL resterà per l’orizzonte di previsione al 2,1% del PIL (dopo essere calata significativamente negli anni precedenti: era al 2,8% nel 2011; da notare però che nella Legge di Bilancio 2017 era previsto che tale quota salisse di due decimi nel 2017 e di un ulteriore decimo nel 2018); peraltro, ancora una volta (ma forse era inevitabile vista la limitatezza delle risorse a disposizione) è stata percorsa la strada dei tanti micro-interventi, mentre forse sarebbe stato preferibile concentrare le poche risorse disponibili su poche misure di stimolo facilmente riconoscibili; d’altra parte è apprezzabile che il Governo abbia in qualche modo resistito alla tentazione di una manovra “elettoralistica”, mantenendo un approccio “equilibrato” tra disciplina di bilancio e sostegno al ciclo;
– Infine, ci pare sia stato ragionevole utilizzare al massimo la flessibilità concessa dai trattati europei, chiedendo una correzione strutturale pari alla metà di quella richiesta dalla lettera delle regole (richiesta a cui Bruxelles non si è dimostrata insensibile), senza però (come era accaduto lo scorso anno) prospettare un percorso in direzione opposta rispetto a quanto previsto dalle regole europee (in effetti, la controversia in merito alla Legge di Bilancio 2017 si era poi chiusa con una correzione in corso d’anno pari a due decimi di PIL, attuata con la cosiddetta “manovrina” di aprile); in sostanza, ci sembra di poter dire che la scelta fatta dal Governo rappresenti un buon compromesso tra disciplina fiscale e sostegno al ciclo; ricordiamo peraltro che gli spazi di flessibilità concessi dalla UE all’Italia nel periodo 2015-18 ammontano nel complesso a quasi 40 miliardi, ovvero oltre due punti di PIL cumulati su quattro anni (in media oltre mezzo punto l’anno: vedi Tab. 3).
D’altro canto, la Legge di Bilancio presenta alcune criticità (ma minori a nostro avviso di quelle della manovra dello scorso anno), che potrebbero essere anche sollevate dalla Commissione UE in occasione del primo giudizio atteso per il 22 novembre:
– Le ipotesi sulla crescita appaiono ottimistiche: se la previsione del Governo sul 2017, su cui un anno fa sembravano esservi rischi verso il basso, si è rivelata a conti fatti ragionevole (l’obiettivo di crescita all’1,5% appare oggi a portata di mano), viceversa il fatto che l’economia possa mantenere un ritmo dell’1,5% anche per i due anni successivi appare più arduo (la nostra stima per il 2018 è di un PIL in moderato rallentamento all’1,1%);
– Potrebbe aprirsi una controversia con la Commissione in merito alla possibile classificazione di alcune misure sulle entrate come una tantum , con particolare riferimento alle misure di contrasto all’evasione fiscale (peraltro, di gettito incerto) e alle nuove aste per le frequenze; ricordiamo infatti che l’aggiustamento pari allo 0,3% del PIL è da intendersi sul saldo strutturale ovvero al netto del ciclo e degli interventi one off ; peraltro, alcune delle misure di contrasto all’evasione (già sperimentate lo scorso anno), che si avvicinano alla logica della sanatoria, presentano rischi sia in merito alla loro efficacia, sia con rilievo alle possibili ripercussioni sui comportamenti di compliance fiscale per il futuro (d’altra parte, i sostenitori di tali misure confidano nel loro basso moltiplicatore di breve termine, ovvero in un impatto sul ciclo più contenuto rispetto a coperture alternative);
– Infine, al momento vi sono scarsi dettagli sui tagli di spesa (come detto, il Governo parla genericamente di “riprogrammazione trasferimenti a vari enti” e di un’ulteriore fase di spending review ); sulla credibilità di tali interventi potrebbe incentrarsi l’attenzione del giudizio di Bruxelles.
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