Lo scenario fiscale negli USA rimane cupo, nonostante la ripresa della crescita. La prossima settimana verrà presentato il budget 2012, ma in Congresso devono ancora essere votate le leggi di spesa per l’anno fiscale 2011. Da dicembre, il Tesoro viaggia in esercizio provvisorio, almeno fino al 3 marzo. Il conflitto politico darà molto risalto a misure di contenimento della spesa, che avranno effetti limitati e solo di breve termine. I problemi strutturali del Governo federale resteranno irrisolti. Ma la volontà di concentrare i tagli sulla spesa discrezionale toglierà ogni riparo a Stati ed Enti locali, le cui finanze sono sull’orlo del collasso….
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Da quasi un anno i mercati hanno messo sotto osservazione gli emittenti sovrani della periferia europea, ma continuano a considerare sicuro il core dell’area. Negli Stati Uniti, lo stato disastroso delle finanze pubbliche non è stato oggetto di azione significativa da parte dei bond vigilantes, in parte grazie agli interventi di acquisto di Treasuries da parte della Fed, in parte per via del ruolo di valuta di riserva del dollaro, benché i problemi fiscali siano gravi sia al centro sia alla periferia. Quanto durerà questa tregua? I segnali che verranno nelle prossime settimane da Amministrazione e Congresso offriranno sollievo solo temporaneo e non risolutivo all’insostenibilità dello scenario della politica fiscale americana. Inoltre, lo scontro Repubblicani- Democratici confluirà in tagli della spesa discrezionale, portando al centro dell’attenzione i problemi finanziari degli Stati e degli Enti locali che finora hanno goduto di riparo grazie all’ampio aumento di trasferimenti federali. Il Governo federale, infatti, non è l’unico Ente sovrano o pubblico americano a essere gravemente malato. Sotto certi aspetti, la finanza locale e statale è in uno stato più preoccupante rispetto a quello già piuttosto drammatico del Governo centrale, soprattutto se i trasferimenti saranno ampiamente ridotti, come appare probabile, dal prossimo anno fiscale. In particolare, Stati ed Enti locali non hanno sovranità monetaria e in caso di “sciopero” del mercato di fronte a emissioni di obbligazioni, in assenza di interventi di salvataggio o sostegno da parte del Governo federale, hanno ridotte potenzialità di ridurre in tempi brevi gli squilibri di bilancio.
1. Governo federale: il presente è grigio, il futuro è nero
Lo stato e le prospettive della politica fiscale federale negli Stati Uniti sono cupi, come ampiamente noto da tempo. A gennaio il CBO ha pubblicato lo scenario 2011-21 a legislazione invariata e stima per il 2011 un deficit di 1,48 trilioni di dollari (9,8% del PIL). Nel 2012, il deficit previsto dal CBO scende a 1,1 trilioni (7% del PIL). Il calo previsto per gli anni successivi (fino a un minimo di 3% del PIL) è basato sull’ipotesi che le misure temporanee adottate in passato, ma regolarmente estese, non vengano più rinnovate. Il CBO stima gli effetti sullo scenario di deficit e sui costi degli interessi derivanti dall’estensione di diverse misure che negli anni passati sono state regolarmente rinnovate nonostante la loro natura originariamente temporanea. Lo scenario con l’estensione di queste misure vede un deficit che rimane stabilmente elevato e determina la mancata stabilizzazione del rapporto debito/PIL. Queste proiezioni peraltro non includono estrapolazioni su sentieri alternativi (più probabili) della spesa sanitaria che secondo il CBO rendono la spesa, il deficit e il debito esplosivi nel lungo termine.
Un ruolo centrale è giocato dallo scenario delle entrate. Come appare chiaramente dal grafico qui sopra, se verranno rinnovate regolarmente le riduzioni delle imposte sul reddito e l’indicizzazione dell’Alternative Minimum Tax, il deficit si manterrà al di sopra di 1 trilione di dollari per tutto l’orizzonte di previsione. Dal lato delle spese, lo scenario base include un sentiero della spesa discrezionale che aumenta al tasso di inflazione, un ritmo che non si è mai realizzato (le spese discrezionali sono sempre aumentate più velocemente). In ogni caso, come mostra il grafico qui sopra, il congelamento della spesa discrezionale se associato al mantenimento delle aliquote fiscali correnti non modifica il sentiero esplosivo del deficit (vedi anche tabelle qui sotto).
La spaccatura all’interno del Congresso sancita dalle elezioni midterm dell’autunno 2010 porterà a probabili interventi di contenimento della spesa discrezionale nel breve termine. Al momento la politica fiscale è attuata in un regime di esercizio provvisorio che durerà fino a inizio marzo; la mancanza di accordi sulla legge di spesa di dicembre 2010 ha congelato le uscite da inizio 2011 sui livelli dell’anno fiscale precedente fino al 3 marzo. Nelle prossime settimane dovrà essere affrontato il sentiero per il resto dell’anno fiscale 2011. Il presidente (democratico) della Commissione Bilancio della Camera, P. Ryan, ha presentato la proposta della Commissione per il sentiero di spesa dei mesi restanti dell’anno fiscale 2011, da marzo a settembre. La proposta Repubblicana di tagli di spesa su programmi di spesa discrezionale nel prossimo decennio, che deve ancora essere valutata dal CBO, ridurrebbe la spesa per il 2011 di 35 miliardi di dollari: i tagli colpirebbero programmi di investimento infrastrutturale, ambientale, energetico. I Repubblicani intendono sottoporre la prossima settimana al voto della Camera un disegno di legge su queste linee, senza indicare misure che possano stabilizzare il sentiero della spesa nel decennio 2012-22. Difficilmente ci saranno modifiche più significative: il problema vero non é il brevissimo termine, né tanto meno l’anno fiscale 2011.
Per quanto riguarda l’anno fiscale 2012, che inizia a ottobre, il 14 febbraio l’Amministrazione Obama invierà in Congresso la propria proposta di budget. Le linee guida del budget sono state indicate nel discorso sullo Stato dell’Unione del Presidente, e in recenti interventi del nuovo direttore dell’Office of Management and Budget, J. Lew. Le dichiarazioni hanno sottolineato la volontà di operare tagli di spesa per il prossimo quinquennio esclusivamente concentrati sulla spesa discrezionale che, come appare dal grafico qui sotto, è una componente minoritaria della spesa totale, e corrisponde al 9,3% del PIL. Lew ha indicato che le proposte di tagli di spesa riguarderebbero: 1) il congelamento della spesa discrezionale ex-difesa (riduzione rispetto allo scenario base: 400 miliardi); 2) la riduzione spesa militare di 78 miliardi in 5 anni; 3) la riduzione di 0,7 miliardi di dollari di trasferimenti a Enti locali per programmi di sviluppo. La spesa per la difesa, a 689 miliardi nel 2010 (4,7% del PIL), rappresenta circa la metà della spesa discrezionale complessiva (1.349 miliardi nel 2010, 9,3% del PIL) e difficilmente sarà tagliata più di quanto indicato da Lew e concordato con il Dipartimento della Difesa. Nel discorso sullo Stato dell’Unione, Obama aveva però detto che il congelamento di alcune voci di spesa sarà necessario per finanziarie maggiore spesa in ricerca, istruzione e infrastrutture, pertanto i tagli netti saranno probabilmente inferiori a 400 miliardi su 5 anni. È ovvio che questi tagli non darebbero comunque alcun risultato strutturale. I Repubblicani non presenteranno programmi molto più ambiziosi per il medio termine, nonostante la retorica aggressiva per il breve termine, perché non sono disposti ad alzare le imposte né a tagliare il programma di spesa sanitaria per gli anziani che determinerà la vera esplosione della spesa nei prossimi decenni.
Anche gli sviluppi recenti ci inducono quindi a mantenere la previsione che sulla politica fiscale federale ci sarà molto rumore per nulla in termini di contenimento del deficit strutturale, almeno fino a dopo le elezioni previdenziali, sempre che i mercati continuino a essere pazienti di fronte a deficit fra l’8% e il 10% del PIL. Il conflitto in Congresso sarà aspro nei prossimi mesi, anche in concomitanza con l’avvicinarsi del limite legale sul debito (si veda Weekly Economic Monitor del 14.01.2011), ma non affronterà i temi strutturali le cui soluzioni richiedono accordi bi-partisan o forti mandati da parte dell’elettorato. Le misure da adottare dovranno toccare sia le entrate che le spese, come evidenziato dai rapporti sul contenimento del debito, e tempi relativamente lunghi. La svolta verso interventi incisivi potrebbe essere determinata da un attacco del mercato o da segnali delle agenzie di rating: prima delle elezioni presidenziali difficilmente ci saranno interventi “volontari” da parte di Amministrazione e Congresso.
2. Stati ed Enti locali: il peggio deve ancora arrivare
Un punto chiaro che emerge dallo scenario dei conti federali è che la volontà di frenare la spesa discrezionale, l’unica parte potenzialmente comprimibile della spesa totale, porterà a contenere i trasferimenti a Stati ed Enti locali. La spesa federale discrezionale domestica al netto della difesa ammontava a 614,2 miliardi di dollari, 4,2% del PIL, nel 2010. I dati sulla finanza pubblica statale pubblicati dal Census Bureau mostrano che nel 2009 i trasferimenti federali rappresentavano il 32% delle entrate totali degli stati (vedi grafico qui sotto), e ammontavano a 478 miliardi di dollari, pari all’89% della spesa discrezionale domestica ex-difesa del Governo federale.
Sulla base delle informazioni preliminari diffuse dalla National Association of State Budget Officers (NASBO), le prospettive per il 2011 e il 2012 sono più preoccupanti rispetto a quanto visto nel 2010, sebbene la ripresa del reddito porti a un aumento delle entrate da imposte dirette. Tutti gli Stati tranne il Vermont hanno qualche forma di vincolo di pareggio di bilancio, per la maggior parte su base annuale, in alcuni casi su base biennale. L’anno fiscale per la maggior parte degli Stati inizia a luglio. A livello aggregato, gli ammanchi di entrate da coprire nel 2011 dovrebbero essere pari a circa 160 miliardi di dollari, in calo da 191 miliardi nel 2009.
Per il 2012 le previsioni attuali elaborate dal CBPP vedono un deficit da coprire di circa 140 miliardi di dollari. Come mostra il grafico qui sotto, nonostante il progressivo ridimensionamento dei deficit totali da coprire, la parte a carico diretto degli Stati aumenterà nel 2012, per via della fine del sostegno derivante dal programma ARRA. Inoltre, con la legge per l’estensione dei sussidi di disoccupazione varata ad agosto 2010, il Governo federale aveva aumentato il fondo per la stabilizzazione delle finanze statali (istituito con ARRA) di 10 miliardi di dollari e i trasferimenti per Medicaid fino a giugno 2011. L’indagine preliminare condotta dal CBPP mostra un deficit per il 2012 di 125 miliardi di dollari sulle proiezioni di 44 Stati (quando i dati saranno disponibili per tutti gli Stati il deficit complessivo dovrebbe toccare i 140 miliardi di dollari secondo il CBPP). Le informazioni preliminari sul 2013 mostrano 22 Stati che hanno già annunciato un deficit da coprire di 70 miliardi di dollari: con la preparazione dei nuovi budget, il totale atteso aumenterà significativamente. Nel prossimo biennio, tuttavia, i fondi federali derivanti dal pacchetto ARRA saranno già stati prosciugati.
Nelle proposte di taglio della spesa discrezionale ex-difesa avanzate dalla leadership Repubblicana alla Camera per l’anno fiscale 2011, la riduzione dei fondi per gli Stati e gli Enti locali ammonterebbe a circa 32 miliardi di dollari (stima CBPP), aumentando ampiamente la necessità di copertura dei deficit statali e locali con fondi interni.
Un elemento preoccupante per le finanze statali deriva anche dalla necessità di continuare a finanziare livelli straordinariamente elevati di sussidi di disoccupazione. La legislazione corrente prevede che le prime 26 settimane di sussidi siano a carico degli Stati; eventuali estensioni (come quelle in vigore attualmente) sono finanziate invece da fondi federali. Gli Stati e il Governo federale raccolgono imposte dai datori di lavoro per alimentare i Trust funds statali che erogano i sussidi. Quando i Trust funds sono prosciugati, tipicamente in periodi di elevato tasso di disoccupazione, gli stati possono prendere a prestito dal Governo federale per ottenere i fondi mancanti. Trenta Stati stanno prendendo a prestito fondi dal Governo federale poiché hanno esaurito i Trust funds. Il Labor Department stima che a fine 2010 i prestiti in essere siano pari a 41 miliardi di dollari, e sono previsti in aumento a 65 miliardi a fine 2011. Per garantire il ripagamento di tali prestiti, le imposte sui datori di lavoro vengono alzate automaticamente. Alcuni Stati sono più a rischio di altri: la California, nel 2010, ha preso a prestito 8,6 miliardi di dollari; nel 2011 i prestiti dovrebbero aumentare a 10,3 miliardi. Il deficit statale era stimato a 13,4 miliardi di dollari nel 2010 ed è previsto in ulteriore aumento a 16 miliardi di dollari nel 2011 (valori fra il 7 e l’8% del PIL).
Le alternative a disposizione della periferia non sono molte, dopo tre anni di aumenti di imposte e riduzione della spesa attraverso tagli ai servizi forniti localmente. I servizi erogati da Stati ed Enti locali sono in larga misura “essenziali” (scuola, sanità, sicurezza, trasporti pubblici, viabilità). Inoltre, anche a livello statale e locale i problemi legati al ciclo corrente sono solo la punta di un iceberg di natura strutturale. Le passività pensionistiche in molti Stati sono su un sentiero insostenibile; secondo il Pew Center on the States, c’è un gap di circa 1 trilione di dollari fra i fondi stanziati da Enti locali e statali e le passività pensionistiche attese (3,35 trilioni, dati 2008), dovuto alla mancanza di rigore e disciplina fiscale nella gestione dei piani previdenziali. In passato il Governo federale aveva agito da ammortizzatore di fronte a difficoltà, generalmente di origine ciclica, degli Stati. La legislazione fallimentare negli Stati Uniti ha un “chapter 9” che regola a livello federale la ristrutturazione dei debiti degli Enti locali, ma non prevede il fallimento degli Stati, che sono considerati “sovrani”. Non ci sono al momento proposte legislative per l’introduzione di un “chapter 8” che istituisca una procedura legale per affrontare casi di fallimento statale, ma in Congresso da novembre si discutono le possibilità aperte per affrontare un eventuale stato di insolvenza statale. Questo punto diventerà cruciale se l’intransigenza dei Repubblicani di fronte alle difficoltà di bilancio degli Stati verrà mantenuta nel prossimo anno fiscale, anche di fronte a possibili ulteriori deterioramenti delle finanze locali e statali. Come alternativa meno negativa per i mercati rispetto a proposte di legge per un “chapter 8”, che è stato discusso apertamente dopo un discorso di N. Gingrich a novembre 2010, potrebbe farsi strada l’istituzione di un’entità di supervisione degli Stati in difficoltà, simile a quella che aveva guidato la ristrutturazione del bilancio della città di New York, ai tempi della crisi fiscale del 1975. La Municipal Assistance Corporation for the City of New York (MAC) era stata istituita per volere dello Stato di NY nel giugno 1975 per gestire lo stato di insolvenza della città. MAC aveva l’autorità di raccogliere fondi garantiti dalle entrate dello Stato e di vigilare sull’attuazione delle misure di rientro del deficit della città. La situazione di crisi era stata tamponata temporaneamente attraverso l’erogazione di fondi statali in attesa dell’emissione delle obbligazioni di MAC.
In ogni caso, anche in passato, le difficoltà finanziarie locali non hanno indotto il Governo federale a intervenire con un bail out di entità governative di livello inferiore, come mostrano il caso della città di New York negli anni ’70 (che grazie alla soluzione statale non dichiarò bancarotta), e quello di Orange County del 1994 (che invece fu dichiarata insolvente attraverso la procedura di “chapter 9” e ristrutturò le proprie passività). Fra la fine degli anni ’80 e la fine degli anni ’90 ci sono stati tre ricorsi a “chapter 9” di dimensioni significative (la maggiore è Orange County, nel 1994); dal 2000 a oggi, ce ne sono stati 7, e riguardano piccole città: i casi più ampi sono stati dovuti a incapacità di far fronte alle obbligazioni pensionistiche.
Le agenzie di rating tipicamente rivedono il rating degli Stati in seguito a qualche evento particolare. Il Pew Center on the States nota che cinque dei dieci stati evidenziati nella tabella dei 10 più a rischio hanno attualmente un outlook negativo (Arizona, California, Florida, Illinois, Rhode Island). Il 9 febbraio, S&P ha ridotto il rating del New Jersey a AA- da AA citando l’assenza di copertura a fronte delle passività pensionistiche, sanitarie e previdenziali a fronte di un elevato livello del debito. Con il peggiorare dello scenario della finanza pubblica statale e locale e il sommarsi di problemi di finanziamento delle passività pensionistiche con l’eredità della recessione, è probabile che il costo del debito degli Stati aumenti, generando ulteriori tensioni fiscali.
3. Conclusioni
Il dibattito di politica fiscale in Congresso atteso nei prossimi mesi probabilmente non toccherà i temi strutturali di lungo periodo che sono il vero problema delle finanze pubbliche federali: imposte strutturalmente insufficienti per sostenere una spesa programmatica esplosiva per sanità e previdenza (“mandatory spending”). I tagli di spesa su cui si convergerà riguarderanno la spesa discrezionale, che rappresenta una frazione modesta della spesa totale, soprattutto nel lungo termine. A livello statale e locale, le difficoltà fiscali aumenteranno anche in seguito alla riduzione dei trasferimenti federali: la persistente restrizione fiscale di Stati ed Enti locali continuerà a esercitare un freno alla crescita, ma potrebbe essere insufficiente a chiudere gli squilibri dei conti, aumentando il rischio di casi di insolvenza di dimensioni potenzialmente “sistemiche”.
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