La manovra approvata nella sua forma definitiva ammonta a quasi 60 miliardi totali a pieno regime dal 2014. Per due terzi si tratta di maggiori entrate. Tenendo conto di un ciclo debole, dell’aumento della spesa per interessi e del rischio di implementazione di alcune misure, è poco probabile che il pareggio di bilancio sia raggiunto nel 2013, mentre è verosimile che lo sia nel 2014; il rapporto debito/PIL,…..
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comunque, calerà ugualmente fin dal prossimo anno. La manovra avrà un impatto restrittivo sulla crescita, tenendo anche conto che si va a innestare sugli interventi decisi lo scorso anno, e qualche effetto anche sull’inflazione. L’Italia può fare di più?
Certamente sì, in particolare: a) misure più convincenti di lotta all’evasione fiscale; b) riforme strutturali per alzare il PIL potenziale; c) misure, anche straordinarie, finalizzate a ridurre significativamente non tanto il deficit, quanto piuttosto debito e/o fabbisogno di cassa, rimuovendo il rischio di liquidità connesso al rifinanziamento delle scadenze.
L’evoluzione della finanza pubblica nel periodo estivo è stata quantomeno turbolenta. Il Governo ha prima (non senza successive revisioni) approvato (il 6 luglio) il decreto-legge 98 “Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria” (convertito in legge, con modificazioni, il 15 luglio), con una manovra dell’entità di 48 miliardi sul 2011-14, finalizzata a centrare l’obbiettivo di un sostanziale pareggio di bilancio nell’ultimo anno dell’orizzonte considerato. Successivamente però, in risposta alle forti turbolenze sui mercati finanziari (e in conseguenza di una “trattativa” con la BCE che dietro assicurazione di ulteriori misure si è decisa ad includere anche i titoli italiani nel programma di acquisti SMP), il Governo ha approvato il 13 agosto il decreto n. 138 recante “ulteriori” misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria “e per lo sviluppo”, con l’obiettivo di anticipare al 2013 il pareggio di bilancio. Infine, i successivi emendamenti proposti dal Governo hanno in parte modificato tali misure, prima sostituendo il previsto contributo di solidarietà sui redditi alti e attenuando i tagli annunciati per gli enti locali (attraverso un giro di vite sulle misure anti-evasione a parità di saldi), poi rafforzando l’entità della correzione attraverso un aumento dell’aliquota ordinaria dell’IVA dal 20% al 21% (oltre che la reintroduzione di un contributo di solidarietà “attenuato”).
Il risultato è che l’entità della correzione è salita a quasi 59,8 miliardi cumulati, a pieno regime dal 2014. L’incremento rispetto ai 48 miliardi previsti nel decreto di luglio si spiega con la necessità di una maggiore correzione indotta da una spesa per interessi più alta e da una crescita più bassa rispetto a quanto preventivabile solo pochi mesi fa.
Esaminando il risultato della manovra derivante da tutte le successive modifiche, notiamo anzitutto che, nonostante il Governo si fosse impegnato nel Programma di Stabilità presentato alle Autorità europee a un aggiustamento “prevalentemente sul lato della spesa”, la parte del leone la fanno le entrate, che rappresentano quasi i due terzi della correzione a regime (e oltre il 73% degli interventi netti sul 2012).
Il ruolo più importante tra gli aumenti di entrate (pari a oltre la metà dei 39,4 miliardi di maggiori entrate a regime) spetta alla riduzione delle agevolazioni fiscali: qualora la delega per la riforma fiscale e assistenziale non fosse esercitata dal Governo entro settembre 2012, si procederebbe ad un taglio automatico e lineare di tutte le agevolazioni e deduzioni IRPEF e IVA, del 5% nel 2012 sino ad arrivare ad un 20% nel 2014. Al secondo posto per importanza tra le entrate vi è l’aumento dell’aliquota ordinaria dell’IVA (dal 20% al 21%), entrato all’ultimo momento nel maxiemendamento al decreto 138. Tale misura è stimata fruttare un gettito da poco più di 4 miliardi all’anno. Circa 2 miliardi a testa vengono poi da: imposta di bollo su deposito titoli, entrate da giochi; accise su fumo e carburanti, armonizzazione della tassazione sulle rendite finanziarie. Completano il quadro degli aumenti di aliquota la maggiorazione sull’IRAP per banche e assicurazioni e sull’IRES per le società del settore energetico. Il contributo di solidarietà “rivisto” entrato nell’ultima versione della manovra (pari al 3% della parte eccedente 300 mila euro per gli appena 34 mila contribuenti che dichiarano un reddito al di sopra di tale soglia) appare poco più che simbolico in quanto il gettito atteso è pari a solo 54 milioni per il 2012 e 144 milioni per i due anni successivi. Una certa rilevanza tra le entrate è anche assunta da una componente tipicamente incerta quale il gettito derivante da un giro di vite sulla lotta all’evasione fiscale (quasi 2 miliardi, sempre a regime).
I tagli di spesa ammontano a regime nel 2014 a 20,4 miliardi. Tra questi, oltre a una “razionalizzazione” della spesa centrale che dovrebbe fruttare quasi 6 miliardi a regime, ma già 8,1 miliardi dal 2012 (con una riduzione della dotazione ai ministeri di 7,4 miliardi dall’anno prossimo), risultano assai pesanti i tagli agli enti locali: 6 miliardi di “sforbiciata” a regime, cui vanno ad aggiungersi 5 miliardi di tagli alla sanità (di competenza delle regioni). Il pacchetto sul pubblico impiego nella versione finale della manovra è risultato piuttosto contenuto, limitandosi ad un’estensione al 2014 del blocco del turnover e del congelamento degli stipendi (570 milioni quasi tutti operativi dal 2014). Più rilevante il capitolo pensioni, con un gettito atteso di 3,8 miliardi a regime già dal 2013. Infine, assolutamente simbolici i tagli ai cosiddetti “costi della politica”.
Ora, se si incorpora nello scenario tendenziale di finanza pubblica l’impatto sulla spesa per interessi del recente shock sui tassi (ipotizzando che esso sia permanente) e l’impatto su entrate e spese delle nostre attuali previsioni di crescita (0,6% per il 2011, 0,3% per il 2012, 0,6% per il 2013), assai meno ottimistiche di quelle “ufficiali” del Governo (che ad oggi restano all’1,1% per quest’anno, all’1,3% per il prossimo e all’1,5% per il 2013), si ottiene che solo una efficacia al 100% della manovra (non sempre registrata in passato) può garantire un sostanziale pareggio del bilancio (-0,3%, nelle nostre stime) nel 2013. Se si ipotizza una efficacia al 75% della manovra, si ottiene che il deficit 2013 resterebbe di poco superiore all’1% del PIL. In tale scenario, il debito inizierebbe sì a scendere già dall’anno prossimo, ma in maniera molto più lenta, attestandosi al 117,7% del PIL nel 2014, anziché al 112,8% come da target governativo contenuto nel Programma di Stabilità. Lo scenario che riteniamo “centrale” è però un terzo, quello in cui, salvo l’impatto della maggior spesa per interessi e della minore crescita del PIL, la manovra sia efficace eccezion fatta per due poste particolarmente aleatorie: i tagli alla spesa dell’amministrazione centrale (la clausola di salvaguardia con il ricorso ai noti tagli lineari delle allocazioni di bilancio è un meccanismo che nel recente passato non ha prodotto i risultati sperati “essendo stati seguiti spesso da anomali rimbalzi della spesa negli anni successivi alla loro effettuazione”, come ha rilevato in luglio lo stesso Servizio Bilancio del Senato) e gli introiti dalla lotta all’evasione (che certamente lascia potenzialmente notevoli spazi di manovra, ma le misure proposte non sembrano in grado di produrre gli effetti sperati, in particolare appaiono sovrastimati i 407,5 mln previsti dalla misura che prevede il carcere per gli evasori e i 715,4 mln derivanti dalla possibilità per l’Agenzia delle entrate di compilare liste di contribuenti da sottoporre a controllo). Ipotizzando una efficacia al 50% di tali poste, verrebbero a mancare quasi 4 miliardi a regime (ma ben 4,6 già sul 2012) – oltre come detto agli effetti sulle spese dello shock sui tassi e su entrate e spese della minore crescita del PIL. In tale scenario, il pareggio di bilancio non sarebbe raggiunto nel 2013 ma nel 2014. Lo “sforamento” per il 2013 non sarebbe tuttavia preoccupante: il deficit si attesterebbe a -0,5% del PIL, non pregiudicando una flessione del rapporto debito/PIL. Il debito calerebbe molto lentamente, dal 120,3% del PIL quest’anno al 116,4% del PIL nel 2014.
Quanto agli effetti sulla crescita, occorre tener presente che la manovra correttiva 2011 si innesta su un quadro già restrittivo, in quanto il decreto legge n. 78 del 2010 già poneva in atto una correzione dei saldi sugli anni dal 2011 al 2013. Ora, cumulando i due pacchetti (e considerando le correzioni aggiuntive anno per anno anziché quelle “cumulate”) si ottiene una restrizione fiscale pari a 14,9 miliardi per quest’anno (lo 0,9% del PIL), a 38,4 miliardi per l’anno prossimo (pari al 2,4% del PIL) e a 26 miliardi (l’1,6% del PIL) per il 2013; assai più lieve l’aggiustamento sul 2014 (5,5 mld ovvero appena tre decimi di PIL).
Ora, considerando i moltiplicatori differenziati per entrate e spese inclusi nell’OECD Interlink Model1, l’impatto sulla crescita risulta importante e pari a circa un punto in meno di PIL sia per il 2012, che per il 2013, circa il doppio dell’impatto restrittivo che si è avuto già per quest’anno.
Considerando solo la manovra 2011, l’impatto sulla crescita è negativo di sette-otto decimi di PIL all’anno nel biennio 2012-13 e trascurabile dopo.
Tenendo conto che quest’anno l’impostazione ancora espansiva del ciclo internazionale e dell’area euro in particolare ha consentito di limitare gli effetti negativi della restrizione fiscale, il 2012 sarà probabilmente l’anno più difficile dal punto di vista degli effetti negativi sul ciclo.
Tuttavia, tenendo poi conto dei ritardi con cui la politica fiscale agisce sull’economia reale, difficilmente la situazione migliorerà significativamente nel 2013.
Ora, proprio l’anticipo al 2012 di una significativa correzione fiscale, oltre ai segnali di minor vigore del ciclo economico mondiale e in particolare nell’Eurozona, ci ha indotto a rivedere al ribasso la nostra stima sul PIL 2012, anno per il quale da sempre ci aspettiamo un rallentamento (in controtendenza rispetto alle stime di consenso e della maggior parte dei previsori ufficiali) proprio in forza della necessità attesa di un aggiustamento sui conti. Il fatto che il Governo abbia deciso di anticipare al 2012 il grosso della correzione ci spinge a pensare che il punto di minimo del ciclo, che prima vedevamo nel 2013, possa cadere già l’anno prossimo. Tenendo conto dell’impatto stimato della manovra (-0,7%), il PIL 2012 potrebbe avvicinarsi pericolosamente a zero. Rivediamo al ribasso di mezzo punto la nostra stima, da 0,8% a 0,3%, ma i rischi sulla previsione sono probabilmente verso il basso. Il punto è che, vista l’evoluzione in corso della politica fiscale e della crisi del debito sovrano in Europa, nel 2013 si dovrebbe rimanere ampiamente sotto l’1% (nostra stima preliminare: 0,6%). Solo nel 2014 e più probabilmente nel 2015 si potrebbe assistere a una riaccelerazione del PIL almeno in area 1%.
La manovra non avrà solo un impatto sulla crescita ma, nella sua ultima versione, anche sull’inflazione. L’aumento dell’aliquota ordinaria dell’IVA, dal 20% al 21% sarà, come prova l’esperienza storica, almeno parzialmente trasferito sui prezzi di vendita. Il processo di “trasferimento a valle” dei rincari, come al solito, sarà graduale e durerà per diversi mesi, ma i primi effetti si potranno vedere già dai dati di inflazione degli ultimi mesi dell’anno visto che l’aumento scatta a decorrere dall’entrata in vigore della legge di conversione della manovra ovvero il giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale. Occorre tener presente che l’aumento si applica solo all’aliquota ordinaria, mentre le aliquote ridotte del 4% e del 10% (che si applicano alle cessioni di beni e prestazioni di servizi considerati di prima necessità) restano invariate; il gettito dall’IVA ordinaria è pari comunque a circa due terzi del gettito complessivo dell’imposta.
Ai fini di quantificare l’impatto di questa singola misura contenuta nella manovra, abbiamo inserito l’aumento dell’aliquota (tenendo conto che si tratta solo dell’aliquota ordinaria nonché dell’esistenza di detrazioni e deduzioni) nel modello ad equazioni simultanee Oxford Economic Forecasting. Il risultato, che appare abbastanza coerente con l’esperienza storica vista anche di recente in altri Paesi, è per il primo anno di applicazione un impatto di -0,1% sul PIL, di -0,2% sui consumi delle famiglie e di +0,4% sull’inflazione (il tutto in media annua). L’impatto è sostanzialmente trascurabile negli anni successivi.
A nostro giudizio, al di là dei fattori relativi al debole quadro istituzionale europeo che devono essere risolti nelle sedi appropriate, tre sono le cose che può fare l’Italia per tentare di alleviare la pressione sui mercati finanziari. Sono, in ordine di importanza crescente, a nostro avviso:
1) migliorare la qualità della correzione sui saldi nei seguenti modi: a) correggendo l’attuale composizione sbilanciata sulle entrate (per quasi due terzi degli interventi); b) riducendo l’incertezza delle entrate dalla lotta all’evasione fiscale, attraverso l’introduzione di misure più convincenti; c) se possibile rafforzando i saldi per tenere conto di un maggiore fabbisogno, rispetto alle stime governative, derivante sia da una spesa per interessi (viste le evoluzioni sui mercati) superiore a quanto preventivato, che da una crescita che con ogni probabilità si collocherà molto al di sotto delle stime ufficiali governative (che ad oggi restano all’1,1% per il 2011 e all’1,3% per il 2012 e all’1,5% per il 2013);
2) corredare le misure correttive con riforme strutturali mirate ad alzare il potenziale di crescita; tra queste: liberalizzazioni, maggiore concorrenza sui mercati dei beni, degli input e del lavoro, riduzione della pressione fiscale in particolare sul lavoro dipendente, riduzione della burocrazia e maggiore efficienza dell’apparato pubblico, contrasto all’economia illegale, incentivi alla crescita dimensionale delle imprese;
3) se è vero che l’Italia è nell’occhio del ciclone sui mercati finanziari non per l’alto deficit (anzi uno dei più bassi nell’eurozona) bensì a causa delle esigenze di rifinanziamento del debito e del conseguente rischio di liquidità, quello che l’Italia potrebbe fare oggi è varare delle misure straordinarie per abbattere l’enorme monte del debito e/o ridurre in misura rilevante le esigenze di rifinanziamento dei prossimi mesi; tali misure oltretutto, a differenza di quelle contenute nella manovra, potrebbero non avere un impatto così restrittivo sul PIL. Tra queste, due sono le possibilità per abbattere significativamente (almeno una-tantum) il debito: a) vendita di asset pubblici; b) imposta sulla ricchezza finanziaria e reale.
a) Quanto agli assets potenzialmente vendibili, la stima fatta2 dal Tesoro (a prezzi di mercato al 31 marzo 2011) del valore di mercato delle unità immobiliari censite si attesta tra i 239 e i 319 miliardi di euro (a seconda dei prezzi di mercato minimi e massimi rilevati su tutto il territorio nazionale), cui occorre aggiungere un valore di mercato dei terreni compreso tra 11 e 49 miliardi. Quindi in totale siamo tra i 250 e i 368 miliardi. Inoltre, lo Stato detiene direttamente o indirettamente (attraverso Cassa Depositi e Prestiti) una percentuale azionaria superiore al 30% in ENI ed ENEL, la cui possibile vendita è stimata poter fruttare potenzialmente in tutto più di 30 miliardi, e in Poste Italiane. Alle partecipazioni dello Stato occorre aggiungere quelle degli enti locali (principalmente in società di pubblica utilità). Secondo fonti di stampa, il Governo starebbe considerando la vendita di asset immobiliari dello Stato e partecipazioni degli enti locali3 per un totale di 140 miliardi (il che ridurrebbe il rapporto debito/PIL di oltre sette punti percentuali, senza parlare dell’impatto sul saldo delle minori spese per interessi). Benchè i tempi di tale operazione potrebbero essere relativamente lunghi, anche per le difficili condizioni economiche e di mercato, un annuncio credibile di un piano in tale direzione potrebbe essere positivamente accolto dal mercato.
b) Infine, per ridurre subito e significativamente debito e fabbisogno di cassa potrebbe essere adottata una terapia-shock consistente in un’imposta sulla ricchezza. Come noto, in Italia la ricchezza netta delle famiglie è la più alta (in rapporto al reddito disponibile) tra i G7 (7,84 volte quest’ultimo nel 2008). La ricchezza netta totale delle famiglie era pari, nel 2009, a 8.588 miliardi (quasi il 45% in mano al 10% delle famiglie più ricche); per due terzi si tratta di ricchezza reale e per un terzo finanziaria. A puro titolo di esempio, una misura che assoggettasse tutta la ricchezza netta delle famiglie ad un prelievo una tantum dell’1% frutterebbe circa 86 miliardi, ovvero quasi sei punti di PIL, e poco meno della metà se si colpisse solo il 10% delle famiglie più ricche. Le eventuali proposte operative devono però fare i conti con alcuni problemi. Primo, l’equità del prelievo: occorre, infatti, che il disegno riesca a intercettare i grandi patrimoni (spesso intestati a persone giuridiche e invisibili a misure che tocchino soltanto le persone fisiche) e i patrimoni accumulati attraverso redditi non dichiarati.
Secondo, la discrepanza fra i valori stimati della ricchezza immobiliare e quelli rilevati a fini fiscali (v. sotto). Terzo, il rischio potenziale che l’imposta possa causare riallocazioni precauzionali di portafoglio dannose per la stabilità finanziaria, fattore che impone approfondimenti sulla tipologia di attività da includere. Infine, non è detto che sia necessaria una vera ‘imposta’: dato che il problema è costituito soprattutto dal rifinanziamento delle scadenze, come è già stato suggerito da alcuni, la misura potrebbe prendere la forma più blanda di un investimento coattivo in titoli di stato a lunga scadenza remunerato a tassi inferiori a quelli attuali di mercato.
Circa gli immobili, il totale dei valori catastali (in base ai criteri oggi utilizzati ai fini della determinazione, a partire dalle rendite catastali, del valore catastale degli immobili che fanno parte dell’asse ereditario) era a fine 2009 pari a quasi 3000 miliardi; pertanto, nel caso di un’imposta con aliquota esemplificativa dell’1% (peraltro non molto più alta di quella della parte “sopravvissuta” dell’ICI, che tuttavia oggi colpisce solo seconde case e immobili di pregio) frutterebbe 30 miliardi ovvero due punti di PIL all’anno (v. Tab. 4). È chiaro che nel caso ci si limitasse solo alle persone fisiche, o solo agli immobili residenziali, gli importi sarebbero inferiori.
Il totale degli immobili escludendo unicamente le abitazioni principali delle persone fisiche appare comunque una base imponibile “interessante”, in quanto frutterebbe circa 17 miliardi ovvero poco più di un punto di PIL.
Fonte: Intesa San Paolo Spa
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