Il 1° ottobre è iniziato il nuovo anno fiscale negli Stati Uniti: ancora una volta non c’è un budget approvato, si è scampata per un soffio una chiusura del Governo e si è raggiunto il limite del debito. Il Congresso deve agire entro novembre per evitare una nuova crisi….
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– Il Congresso a fine settembre ha fatto una corsa a ostacoli e approvato le leggi di spesa che permettono di evitare la chiusura degli uffici pubblici fino all’11 dicembre. Questo rinvia di un paio di mesi la soluzione del problema della spesa per il 2016 e del limite del debito.
– L’appuntamento elettorale di novembre 2016 fa prevedere che il Congresso trovi un accordo, come sempre all’ultimo momento, per approvare il sentiero della spesa e alzare il limite del debito (per uno, o forse due, anni). L’implicazione è che la dinamica della spesa federale sia moderatamente superiore a quella prevista dal Budget Control Act, senza però modificare in modo sostanziale la previsione di un modesto contributo positivo del settore pubblico alla crescita del 2016.
Gli Stati Uniti si sono trovati per l’ennesima volta sull’orlo dell’abisso fiscale, senza un accordo sulle leggi di spesa per l’anno fiscale (a.f.) 2016 iniziato il 1° ottobre. Il 30 settembre è stata approvata in extremis una legge di spesa che copre il periodo fino all’11 dicembre, mantenendo i livelli dell’a.f. 2015. Lo scontro politico all’interno del Partito repubblicano aveva bloccato fino all’ultimo i tentativi della componente meno radicale della maggioranza di trovare un accordo.
Con le dimissioni di Boehner da presidente della Camera1, gli estremisti repubblicani sono stati temporaneamente placati e un accordo dell’ultima ora si è raggiunto per scongiurare la chiusura degli uffici federali. Inoltre, dalla primavera il limite del debito è di nuovo vincolante e il Tesoro sta per esaurire le misure straordinarie disponibili. I problemi sono di nuovo rinviati, non risolti. Le questioni sul tappeto riguardano il budget e il debito. Sul fronte del budget, devono essere approvati i livelli di spesa discrezionale ed eventualmente estese le riduzioni di imposta temporanee. Sul debito deve “semplicemente” essere alzato nuovamente il limite. Il Congresso ha un forte interesse a trovare una soluzione per almeno un biennio e potrebbe riprodurre le misure legislative transitorie adottate nel 2013 (con moderati rialzi dei limiti per la spesa discrezionale per due anni), in modo da sgombrare l’anno delle elezioni presidenziali dall’incertezza fiscale e da rendere la spesa federale modestamente espansiva.
La nostra previsione è che entro inizio dicembre si trovi un accordo congiunto sui due problemi, con l’approvazione di limiti di spesa discrezionale per due anni fiscali, con un probabile alleggerimento dei tagli del Budget Control Act, e l’aumento del limite del debito su livelli tali da non doverne discutere fino a dopo le elezioni di novembre. Questo dovrebbe ridurre l’incertezza nel prossimo biennio e lasciare un modesto contributo positivo della politica fiscale alla crescita.
1. Estensione delle leggi di spesa – In assenza di un budget, la spesa programmatica prosegue in modo automatico, ma il Congresso deve approvare ogni anno livelli per la spesa discrezionale per evitare la chiusura delle attività senza finanziamenti (“shutdown”). I negoziati sulla spesa sono iniziati con l’obiettivo di determinare un tetto di spesa per il prossimo biennio, al di sopra di quanto previsto dai vincoli alla spesa discrezionale del Budget Control Act (BCA) del 2011. Con la fine dell’a.f. 2015, sono tornati in vigore i tagli automatici (“sequester”) della spesa discrezionale su livelli predefiniti dal BCA, se il Congresso non adotta altre misure per garantire il raggiungimento degli obiettivi per il sentiero del deficit. Come mostra la Tab. 1, in assenza di altre misure di contenimento del disavanzo, la spesa discrezionale dovrebbe ridursi al di sotto dei livelli del sentiero di medio termine (righe 1 e 2 della tabella), con effetti significativi sia sulla difesa sia sulla componente al netto della difesa.
La riga 3 mostra i livelli di spesa approvati dalla risoluzione bipartisan Murray-Ryan che ha permesso di alzare per il biennio 2014-15 la spesa discrezionale riportandola sui livelli “presequestro”. Se il Congresso approvasse un’estensione dell’esercizio provvisorio (continuing resolution) anche al 2016, confermerebbe i livelli del 2015 (riga 4). Le righe 5 e 6 mostrano le proposte del Presidente e del Congresso per il 2016. Un punto evidente dalla tabella è che nessuno intende sottostare al sequestro, che comprime in modo inefficiente la spesa discrezionale, mentre è anche chiaro che non ci sono le condizioni per trovare una soluzione strutturale all’ampliamento del deficit del medio termine, dovuto alla crescita delle spese programmatiche.
Pertanto anche il 2016 e, probabilmente, il 2017 dovrebbero essere caratterizzati da una soluzione transitoria mirata a mantenere un modesto aumento della spesa discrezionale, con un ulteriore rinvio delle riforme strutturali ai programmi di spesa pluriennali a dopo le elezioni del 2016. La spesa discrezionale nel 2015 rappresenta il 6,5% del PIL (contro una media dell’8,8% negli ultimi 50 anni). Il CBO prevede che nel 2016-18 la spesa discrezionale aumenti mediamente dell’1%, circa in linea con i valori indicati dalla Congressional Budget Resolution. Le discussioni che si svolgeranno in Congresso potrebbero delineare una soluzione entro fine ottobre, quando saranno effettive le dimissioni di Boehner da Presidente della Camera. Ci saranno probabilmente momenti di tensione ma la previsione è che si trovi un accordo in modo da non andare a uno scontro frontale con il Presidente, che minaccerà l’utilizzo del potere di veto se le misure approvate toccheranno finanziamenti considerati essenziali2.
2. Riduzioni transitorie di imposte – Entro dicembre il Congresso dovrà approvare, ed eventualmente prolungare, oltre 50 misure transitorie di riduzione di imposte. Ogni anno il Congresso rinnova riduzioni “temporanee” di imposta (tax extenders) relative a deduzioni e detrazioni per famiglie e imprese, incentivi per investimenti, ricerca e risparmio energetico. Il rinnovo di tali misure costa circa 42 mld all’anno. Il Congresso può anche approvare queste misure in modo retroattivo (cosa che è stata fatta spesso in passato). Tuttavia, sembra probabile che la volontà di eliminare rischi di origine fiscale nell’anno elettorale in arrivo induca il Congresso a cercare un accordo che riduca i conflitti nel 2016 su tutti i fronti: spesa, entrate, debito. Perciò prevediamo che, insieme all’aumento dei limiti di spesa discrezionale, si approvino anche i tax extenders scaduti mantenendo in essere tutte le detrazioni esistenti.
Nell’ipotesi che il Congresso approvi una risoluzione, la spesa federale dovrebbe essere in crescita (+7%) sostenuta da tutte le componenti: spesa discrezionale circa +1%, spesa programmatica +8%, spesa per interessi (+20%, da 1,2 a 1,4% del PIL). Secondo il CBO, grazie all’aumento delle entrate il deficit dovrebbe calare nel 2016 dal 18,2 al 18,9% del PIL. Il sentiero fiscale vede un allargamento del deficit dal 2017, su tutto l’orizzonte previsivo, ma ancora una volta il problema sarà spostato sul Congresso successivo.
3. Limite del debito – Il Tesoro dovrebbe esaurire fra inizio novembre e inizio dicembre le “misure straordinarie” messe in atto per aggirare temporaneamente il limite del debito, tornato a essere vincolante. Il segretario del Tesoro Lew ha comunicato al Congresso che dal 5 novembre in poi il Tesoro potrebbe non essere in grado di far fronte ai suoi impegni finanziari. Stime del Congressional Budget Office e del Bipartisan Policy Center vedono il “giorno X” – data di un possibile shutdown – la scadenza un po’ più avanti, fra metà e fine novembre. Il limite del debito è ora fissato a 18113 miliard di dollari. Il Tesoro ha approvato quest’anno una nuova regola che richiede di mantenere sul conto di tesoreria circa 150 mld di dollari, un livello tale da garantire mediamente una settimana di pagamenti in caso di emergenza. Lew ha comunicato che la liquidità sul conto di tesoreria da metà settembre in poi dovrebbe calare al di sotto del livello richiesto, sulla base del flusso previsto di entrate e uscite.
La scadenza del limite del debito è vicina a quella dell’esercizio provvisorio e prevediamo che le questioni vengano risolte insieme. Nonostante la conflittualità crescente all’interno del partito repubblicano, i costi politici di una chiusura degli uffici governativi verrebbero sopportati più dai repubblicani che dai democratici. In ogni caso, anche se gli estremisti repubblicani potrebbero continuare a opporsi a qualsiasi accordo, è probabile che una soluzione ai problemi congiunti di spesa, riduzioni transitori di imposte e limite del debito si trovi su linee bipartisan.
Conclusioni
Anche nel 2015, come nel 2011 e nel 2013, il conflitto in Congresso tocca il suo zenit quando si congiungono i voti per l’estensione delle leggi di spesa e il rialzo del limite del debito. È probabile che nel prossimo mese ci siano nuovi momenti di tensione in Congresso per via dell’avvicinarsi delle scadenze fiscali su entrambi i fronti, con aumento di rischio di chiusura degli uffici federali. Negli ultimi giorni la tensione in Congresso è aumentata: McCarthy, leader della maggioranza della Camera, considerato il probabile successore di Boehner, ha ritirato la propria candidatura per via della rottura con gli “estremisti” del partito, contrari a qualsiasi tipo di compromesso con l’ala più moderata. Se non si troverà in tempi brevi un consenso su un nuovo candidato, sembra probabile che Boehner resti in carica almeno fino a fine anno. La turbolenza all’interno del partito repubblicano aumenta i rischi per le scadenze cruciali dell’autunno. Le vicende recenti suggeriscono che un accordo con i democratici potrebbe essere vitale per evitare la crisi fiscale.
Il 2016 è un anno elettorale e appare probabile che alla fine i repubblicani non ripeteranno l’errore del 2013. Lo scenario centrale è che si trovi un accordo bipartisan per alzare il limite del debito ed estendere le leggi di spesa, aggirando anche (di nuovo) i limiti sulla spesa discrezionale imposti dal BCA. Ma non mancheranno momenti di tensione elevata. La spesa pubblica dovrebbe contribuire modestamente alla crescita nel 2016.
1 Il presidente della Camera, Boehner, ha annunciato le dimissioni a fine settembre (effettive a fine ottobre) per evitare il disastro, e ottenere concessioni dai senatori “tea party” che si erano arroccati su una questione di finanziamenti a Planned Parenthood.
2 In particolare, il partito repubblicano si troverebbe in difficoltà se si ripetesse lo scontro sui finanziamenti a Planned Parenthood che ha generato l’impasse di settembre. Un veto sarebbe anche possibile per eventuali misure di riduzione della spesa per istruzione o per sussidi alle fasce di reddito più deboli.
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