Il 13 novembre si riunisce per la seconda volta il Budget Conference Committee. Quali sono le prospettive per un accordo sul budget? Le prime indicazioni sono state moderatamente incoraggianti: …
riteniamo che entro il 13 dicembre il BCC offra un insieme minimo di punti condivisi che porti all’approvazione di un budget entro il 15 gennaio, evitando così un secondo blocco del governo e ripulendo l’orizzonte fiscale almeno fino alle elezioni mid-term.
La legge del 17 ottobre con cui si è riaperto il governo e alzato il limite del debito ha istituito un Budget Conference Committee (BCC) incaricato di trovare un accordo sul budget. Il BCC dovrebbe elaborare una proposta di linee guida per il budget da fare approvare ai due rami del Congresso, sulla base del quale poi le diverse commissioni parlamentari dovrebbero elaborare piani precisi per una legge finanziaria da approvare prima del 15 gennaio 2014. Dopo la sua costituzione immediatamente dopo il 17 ottobre, il BCC si è riunito una volta e tornerà a riunirsi il 13 novembre. Gran parte dei negoziati procede fuori dalle riunioni ufficiali, ma le indicazioni della prossima settimana saranno importanti per prevedere se ci si può aspettare un accordo entro il 13 dicembre, e una legge finanziaria entro il 15 gennaio.
1. Il Budget Conference Committee: procedure, obiettivi e tempi
Un Conference Committee è un comitato bipartisan in cui sono rappresentati entrambi i rami del Congresso con l’obiettivo di riconciliare versioni diverse di disegni di legge approvati nei due rami. Nel caso specifico, il Comitato istituito riguarda il bilancio: il punto di partenza sono le versioni di budget discordanti approvate da Camera e Senato in primavera, l’obiettivo è identificare una strategia di riconciliazione delle differenze. Il testo che verrà approvato dal BCC non sarà una legge di bilancio, ma una proposta preliminare per la determinazione di un budget (“budget resolution”).
L’attuale BCC è formato da 29 membri, di cui 22 rappresentanti del Senato e 7 della Camera, ed è co-presieduto da P. Murray (Senato, democratica) e P. Ryan (Camera, repubblicano). Per raggiungere un accordo e scrivere un rapporto, sarà necessaria la maggioranza dei voti dei rappresentanti della Camera e del Senato nel Comitato, cioè di 4 voti dei 7 membri della Camera e di 12 voti dei 22 membri del Senato. La proposta eventualmente approvata dal BCC viene inviata alla Camera e al Senato per i voti in aula; per l’approvazione di una “risoluzione di budget” nelle due aule è sufficiente la maggioranza semplice.
Una risoluzione di budget non identifica specifiche politiche o variazioni di allocazione di fondi, ma livelli di spesa per le varie voci che competono alle principali commissioni parlamentari. A queste spettano poi le scelte di allocazione dei fondi. In questo modo la spesa discrezionale, che deve essere autorizzata con ogni budget (o con leggi temporanee come quelle utilizzate negli ultimi 4 anni) è distribuita già dal BCC per grandi voci, pur lasciando alle commissioni specifiche il compito di distribuire all’interno delle loro competenze i fondi disponibili. Per quanto riguarda la spesa programmatica (sanità e previdenza) e le entrate, il BCC non può modificare le politiche
vigenti, ma può definire livelli di spesa che dovranno essere soddisfatti attraverso possibili modifiche alle leggi che governano la crescita e l’allocazione dei programmi multi-periodali.
Inoltre, il BCC può prevedere un processo di “riconciliazione di budget” attraverso il quale si obbligano le varie commissioni a trovare un accordo per una determinata riduzione del deficit e si limita la possibilità di ostruzionismo al Senato nel successivo processo di approvazione del budget.
Una volta approvato all’interno del BCC un accordo riguardo agli elementi di competenza del Comitato (livelli di spesa, riduzioni di deficit, procedure di approvazione del budget), la risoluzione passerebbe alla fase di approvazione nelle aule del Congresso. E’ previsto che il sentiero di approvazione della risoluzione sia uno specifico processo “accelerato” che permette di evitare l’ostruzionismo in Senato pur con un voto a maggioranza semplice. Dopo il passaggio in aula della risoluzione, le diverse commissioni parlamentari si attivano per mettere in atto le prescrizioni dell’accordo sia al loro interno per quanto riguarda la spesa discrezionale sia in termini di “riconciliazione” eventualmente necessaria per ottenere specifici obiettivi di riduzione del deficit. In passato la procedura di riconciliazione del budget è stata usata 20 volte, in alcuni casi con modifiche che hanno portato a riduzioni dei deficit (per esempio 1990, 1993), in altri con variazioni che hanno ampliato i disavanzi (come nei casi delle riduzioni di imposte sotto la presidenza Bush nel 2001 e nel 2003).
Il BCC e un’eventuale risoluzione di budget che includa anche una procedura di riconciliazione dovrebbero quindi permettere di fare muovere il Congresso verso l’approvazione di un budget entro il 15 gennaio 2014 e di evitare un nuovo blocco del governo. L’esperienza disastrosa della crisi di ottobre rende probabile che il BCC trovi un accordo che venga trasformato in legge di bilancio in tempi rapidi. Rimane aperta la questione riguardante i contenuti dell’accordo, su cui c’è ampia incertezza.
2. Quale accordo?
La base di partenza per i negoziati del BCC è rappresentata dai due disegni di legge di bilancio approvati in primavera da Camera e Senato. Rispetto alla legislazione vigente, la versione repubblicana approvata alla Camera prevede riduzioni del deficit in 10 anni ottenute attraverso correzioni solo dal lato della spesa per circa 4,8 tln di dollari, mantenendo i tagli attuati con il “sequestro” sulla spesa discrezionale e agendo in larga misura sulla spesa sanitaria. Il piano democratico approvato al Senato prevede invece riduzioni di deficit per circa 1,6 tln di dollari, con un significativo contributo da aumenti di entrate e con la cancellazione dei tagli automatici della spesa discrezionale.
L’entità delle correzioni incluse nelle proposte dipende anche dalle ipotesi fatte riguardo alla base di partenza: i Democratici prevedono la cancellazione totale dei tagli automatici, i Repubblicani mantengono tali correzioni. La distanza fra i due piani è enorme sia in termini di filosofia di bilancio (correzioni solo alle spese, correzioni anche alle imposte), sia in termini di obiettivi sul deficit (i Repubblicani mirano a un azzeramento, i Democratici a riduzioni verso il 2% del PIL). In questi anni non sono stati fatti passi avanti né sul primo punto né sul secondo e appare difficile una svolta radicale in un mese di tempo, già quasi in campagna elettorale per l’appuntamento dell’autunno 2014. Una riconciliazione si potrà fare con obiettivi modesti, e dovrebbe concentrarsi su una riallocazione, anche temporale, dei tagli automatici della spesa
previsti dal Budget Control Act e iniziati quest’anno.
Dopo la prima riunione del BCC le dichiarazioni di P. Ryan segnalavano che la proposta di budget in discussione non avrebbe dovuto includere modifiche al sistema tributario; su questo punto si deve, secondo Ryan, lasciare il lavoro alle commissioni competenti.
Per quanto riguarda i tagli automatici, per l’a.f. 2014, il Budget Control Act prevede specifici livelli per le due grandi sotto-categorie di spesa discrezionale (difesa ed ex-difesa). Entrambi i piani di budget di Camera e Senato concordano nel prevedere livelli di spesa più elevati per la difesa, mentre differiscono sui livelli per le voci ex-difesa.
Sembra probabile che un accordo includa un ripristino di livelli più elevati di spesa per la difesa rispetto a quanto previsto dal Budget Control Act. E’ possibile che la differenza venga spalmata su anni più lontani, in modo da mantenere una correzione fiscale complessiva analoga a quella prevista dal Budget Control Act, distribuendola su anni successivi alle elezioni di novembre 2014, senza peraltro incorporare correzioni significative sulla spesa programmatica (sanità e previdenza). Questo implicherebbe una politica fiscale modestamente meno restrittiva nel 2014 (per circa 70-80 mld di dollari, con un effetto positivo sulla crescita pari a circa 2-3 decimi).
3. Conclusioni
La riunione del BCC la prossima settimana non dovrebbe essere ancora risolutiva, ma potrebbe indicare eventuali punti condivisi su cui le parti stanno negoziando (modifica ai tagli sulla difesa, rimodulazione dei tagli automatici). La nostra previsione è che per il 13 dicembre il BCC approvi una risoluzione di bilancio con obiettivi minimi, che permetta di finanziare il governo nell’a.f. 2014 e rimandi eventuali più massicce correzioni dei programmi previdenziali e sanitari a dopo le elezioni mid-term di novembre 2014. Questo risultato minimo, pur non essendo risolutivo, permetterebbe di rimuovere l’incertezza collegata a una possibile nuova crisi fiscale per circa 11 mesi: un risultato non scontato nella Washington di oggi.
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