Il DL 50 approvato dal Governo italiano implementa per l’anno in corso la correzione sufficiente a impedire l’entrata in azione delle procedure di infrazione comunitarie, con effetti a nostro avviso trascurabili sul ciclo………
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Positivo che si sia avviato un percorso di parziale sterilizzazione delle clausole di salvaguardia. Tuttavia, le maggiori sfide arriveranno con la Legge di Bilancio 2018: l’entità dell’aggiustamento minimo a valere sull’anno prossimo (e seguenti) resta rilevante. I margini di negoziato con la UE sono ridotti visti i rischi al rialzo sul percorso del debito.
La cosiddetta “manovrina” per l’anno in corso (DL 24 aprile 2017 n. 50, recante “Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi in favore delle zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo”) risponde a tre principali finalità:
1. implementare la correzione dei conti richiesta dalla Commissione UE per l’anno in corso al fine di evitare le procedure di infrazione alle regole comunitarie ovvero misure strutturali pari allo 0,2% del PIL per il 2017;
2. sempre per l’anno in corso, mettere in campo ulteriori misure per il sostegno alle zone colpite da terremoto, che in quanto misure una tantum non incidono sul percorso di aggiustamento strutturale indicato dalla UE;
3. per gli anni dal 2018 in poi, avviare una sia pur parziale sterilizzazione delle clausole di salvaguardia ovvero degli aumenti “automatici” delle imposte indirette previsti dalla normativa precedente.
Quella che solitamente viene chiamata “manovrina” ha assunto pertanto in realtà dimensioni simili a quelli di una manovra vera e propria, più contenuta per l’anno in corso (4,5 miliardi, non poco comunque visto che le disposizioni agiscono su poco più di 8 mesi del 2017) ma assai corposa per il biennio 2018-19 (9,2 e 9,5 miliardi rispettivamente, ovvero mezzo punto di PIL).
La manovra netta in termini di deficit nominale è pari ai due decimi di PIL richiesti dalla UE per il solo 2017, con effetti nulli sugli anni successivi (ma in termini di deficit strutturale vi è un impatto, anche se limitato a un decimo di PIL, anche nel biennio 2018-19). La correzione prevista dal decreto per l’anno in corso agisce quasi esclusivamente dal lato delle entrate, mentre la sostanziale neutralità della manovra sull’indebitamento netto a partire dal 2018 deriva da un aumento delle spese di entità simile a quello delle entrate (di circa un miliardo in entrambi i base nel 2018-19).
Il grosso della correzione viene dalle seguenti misure dal lato delle entrate:
a) estensione del meccanismo di split payment nel pagamento dell’IVA (a partire dal 1° luglio 2017 e fino al 30 giugno 2020) a tutte le amministrazioni pubbliche, alle società controllate (direttamente o indirettamente) dallo Stato e dagli Enti pubblici territoriali, alle società quotate inserite nell’indice FTSE MIB della Borsa italiana e ai liberi professionisti; da questi provvedimenti il Governo si attende un maggior gettito netto di oltre 1 mld nel 2017 e oltre 1,5 mld nel 2018-19;
b) contrasto alle compensazioni fiscali indebite (misure antifrode): si prevede sia l’obbligo di utilizzo esclusivo dei servizi telematici dell’Agenzia delle entrate da parte dei soggetti titolari di partita IVA sia l’estensione dell’ambito di applicazione del visto di conformità: tale disposizione è attesa fruttare 1,9 mld su base annua (975 milioni nel 2017);
c) misure di deflazione del contenzioso tributario: innalzamento della soglia per l’assoggettamento degli atti impositivi al procedimento di mediazione e definizione agevolata delle controversie tributarie, attese fruttare complessivamente un gettito netto di 320 milioni quest’anno e 152 milioni l’anno prossimo;
d) aumento dell’imposizione relativa ai giochi (sia del prelievo erariale unico – PREU – sia del lotto e lotterie), con gettito netto su base annua di 413 milioni (238 nel 2017);
e) rideterminazione della base di riferimento su cui calcolare il rendimento nozionale ai fini ACE (Aiuto alla Crescita Economica), che si tradurrebbe in un maggior gettito netto di 219 milioni nel 2017, di 325 nel 2018 e di ben 816 nel 2019.
Sempre sul lato delle coperture, solo per l’anno in corso la manovra prevede un taglio di spese di entità rilevante (circa 1 miliardo), derivante per oltre la metà da riduzioni degli stanziamenti dei programmi di spesa dei Ministeri, e concernenti soprattutto il Ministero dell’Economia e delle finanze (in particolare i programmi “regolazioni contabili, restituzioni e rimborsi di imposte” e “fondi da ripartire”); quasi la metà dei tagli viene da riduzioni di trasferimenti o di contributi agli investimenti diretti o ad altre Amministrazioni pubbliche o al settore privato dell’economia.
Gli impieghi derivano da:
a) ulteriori interventi a favore delle zone terremotate, quantificabili in totale in 1 miliardo su base annua (600 milioni nel 2017), che in quanto di natura una tantum non dovrebbero essere considerati ai fini della correzione strutturale richiesta da Bruxelles;
b) avvio di sterilizzazione delle clausole di salvaguardia dal 2018 in poi: riduzione dell’aliquota ridotta dell’IVA dal 13% all’11,5% nel 2018 e al 12% nel 2019 (le disposizioni valgono rispettivamente 3,5 miliardi nel 2018 e 2,3 miliardi nel 2019; l’aliquota resta al 13% dal 2020 in poi); riduzione dell’aliquota ordinaria dell’IVA dal 25,9% al 25,4% nel 2019 e al 24,9% nel 2020 (le disposizioni valgono rispettivamente 2 miliardi nel 2019 e 4,1 miliardi nel 2020); sterilizzazione dell’aumento delle accise sui carburanti previsto fruttare 350 milioni nel 2018; in totale perciò l’avvio di sterilizzazione delle clausole ha un “costo” di 3,8 mld nel 2018, 4,4 mld nel 2019 e 4,1 mld nel 2020.
In sostanza, la “manovrina” implementa la differenza tra quadro tendenziale e programmatico indicata nel DEF ma solo per il biennio 2017-18 (due decimi per l’anno in corso e un decimo per l’anno prossimo, ma solo in termini di saldo strutturale), mentre il successivo aggiustamento incluso nello scenario tratteggiato nel DEF di 0,4-0,5% in termini nominali (0,3-0,4% strutturale) nel 2019-20 dovrà essere attuato con successivi interventi normativi (oltre alla sterilizzazione della parte residua delle clausole, già dal 2018). A nostro avviso:
– La manovra dovrebbe essere sufficiente a evitare l’entrata in vigore delle procedure di infrazione per l’anno in corso, anche se la Commissione potrebbe sollevare qualche eccezione sulla natura “strutturale” di alcune misure, e sulla decisione di agire quasi esclusivamente dal lato delle entrate (mentre si ha anzi un aumento delle spese dal 2018 in poi). Resta inoltre in piedi la questione della flessibilità concessa sul 2016 in quanto motivata dalla clausola per gli investimenti, dato che: a) la spesa effettivamente realizzata è stata pari allo 0,2% del PIL contro lo 0,25% di flessibilità ottenuta; b) la precondizione per l’ammissibilità al beneficio della clausola richiede che gli investimenti pubblici totali non si siano ridotti nel 2016 rispetto al 2015: ciò è vero, come evidenziato nel DEF, solo ove si considerino gli investimenti (al netto delle dismissioni immobiliari) escludendo la quota finanziata dalla UE, e aggiungendovi i contributi agli investimenti alle imprese; a nostro avviso, l’inclusione dei contributi agli
investimenti (una delle linee strategiche di politica economica intraprese dal Governo negli ultimi anni) potrebbe essere considerata in linea con gli ambiti di applicazione del Piano Juncker, mentre è dubbio che l’esclusione della componente di cofinanziamento UE possa non essere coerente con la definizione di investimenti specificata dalla “lettera” della clausola.
– La manovra netta (restrittiva, ma solo sul 2017) non sembra tale da avere un impatto apprezzabile sul ciclo economico: in teoria, i moltiplicatori della politica fiscale potrebbero essere coerenti con un effetto negativo sul ciclo di circa un decimo; tuttavia, il merito delle misure (in gran parte, dal lato delle coperture, derivante da misure di lotta a evasione ed elusione fiscale) appare coerente con valori molto bassi del moltiplicatore fiscale; in altri termini, ci sembra accettabile l’assunzione adottata dal governo nel DEF di un impatto sostanzialmente trascurabile della manovra sul ciclo (la stima di crescita del PIL nel 2017 è la stessa nel quadro tendenziale e in quello programmatico delineato dal Documento di Programmazione Economica).
– Positivo ci sembra infine l’avvio del percorso di sterilizzazione delle famigerate “clausole di salvaguardia”. Tuttavia, la strada per il disinnesco di tale “spada di Damocle” pendente sul percorso di finanza pubblica nei prossimi anni è ancora lunga: restano in vigore aumenti “automatici” delle imposte indirette (inclusi nel quadro tendenziale di finanza pubblica) per 15,7 miliari nel 2018, 18,9 miliardi nel 2019 e 19,2 miliardi nel 2020. Si tratta di circa un punto di PIL (0,9% l’anno prossimo).
Ribadiamo la nostra idea che la Legge di Bilancio autunnale sarà molto delicata. In effetti, oltre in teoria a una totale copertura delle clausole, sarà necessario coprire le spese a politiche invariate (indicativamente stimabili secondo la metodologia europea inclusa nel DEF in 1,5 miliardi nel 2018, 1,7 mld nel 2019 e 2,1 mld nel 2020), che potrebbero però essere superiori a quanto indicato perché le risorse stimate per il rinnovo del contratto nel pubblico impiego potrebbero non essere sufficienti. A questo conto bisognerà aggiungere, secondo gli annunci del Governo, nuove misure espansive (il PNR cita esplicitamente l’obiettivo di “rafforzare le misure strutturali di decontribuzione del costo del lavoro”, in particolare nel campo dell’occupazione femminile e giovanile).
In ogni caso, anche senza nuove misure espansive, solo la copertura delle clausole e delle spese a politiche invariate richiede risorse per un punto di PIL nel 2018 (17,2 miliardi). Peraltro, la copertura totale delle clausole implicherebbe una correzione strutturale di 0,8%, superiore allo 0,6% richiesto dalle regole europee per l’Italia nel 2018. Tuttavia, è probabile che tale “eccedenza” di due decimi sia comunque necessaria per finanziare le nuove misure espansive che il Governo ha in mente di inserire nella Legge di Bilancio (rinnovo del contratto pubblico più oneroso di quanto stimato, nuove forme di decontribuzione, misure di inclusione sociale).
Applicando la flessibilità massima concessa in sede europea (0,25% l’anno), in assenza di ulteriori clausole motivate da eventi eccezionali, il “conto” ammonterebbe a 12,8 miliardi (lo 0,7% del PIL), che scenderebbero a 8,4 miliardi (mezzo punto di PIL) nel caso in cui il rispetto della regola del saldo strutturale fosse valutato su un orizzonte prospettico di due anni (in quel caso, la flessibilità sarebbe di 0,5% sul 2018 e di zero sul 2019); peraltro, tale possibilità appare remota, visto che già nel 2017 (anche dopo la ”manovrina”) vi è stato uno scostamento rispetto al percorso “teorico”. Insomma, difficilmente si potrà scendere sotto lo 0,5% del PIL (che potrebbe diventare 0,4% ove ci si appellasse anche per l’anno prossimo ai costi sostenuti per la gestione dei migranti, che potrebbero comunque valere al massimo uno 0,1% di PIL).
Ad oggi non è chiaro come potranno essere reperite tali risorse: il Governo parla genericamente di una “nuova fase della spending review”, che dovrà essere più selettiva e al tempo stesso coerente con i principi stabiliti dalla riforma del bilancio; l’unica sottolineatura concreta riguarda l’obiettivo di un utilizzo ancora più esteso degli strumenti per la razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi da parte della PA. Pare assai arduo, data l’entità della correzione, che le risorse possano venire quasi interamente, come nel caso della manovrina (e come citato espressamente nel DEF), da “ulteriori misure di contrasto all’evasione”. Potrebbe invece essere necessario il (più volte rimandato) sfoltimento delle tax expenditures, e non è nemmeno da escludere a priori un parziale aumento delle aliquote IVA o una ridefinizione dei beni e servizi assoggettati alla aliquota ridotta piuttosto che a quella ordinaria.
Nelle nuove Spring Forecast diffuse l’11 maggio, la Commissione UE ha confermato le stime di crescita del PIL per l’Italia (a 0,9% quest’anno e 1,1% il prossimo, ovvero un decimo in meno rispetto al nostro profilo previsionale). Le proiezioni di finanza pubblica, che incorporano gli effetti del DL 50, mostrano, rispetto a tre mesi prima, una revisione di un paio di decimi in miglioramento del deficit nominale nel biennio. Il disavanzo strutturale è rimasto invariato nelle stime della Commissione quest’anno (a 2%, nonostante l’impatto della manovrina), mentre è migliorato per il 2018 (a 2,2% da 2,5% delle Winter Forecasts). Non condividiamo invece la revisione al ribasso del sentiero del debito, di due decimi nel 2017 e di ben 0,7% per l’anno prossimo. In sostanza, il profilo delineato dalla Commissione non è molto diverso da quello governativo per ciò che concerne il deficit nominale (tenendo conto che le stime UE, a differenza di quelle del DEF, non incorporano le clausole di salvaguardia), mentre vi sono delle differenze nella stima sia del livello che delle variazioni del saldo strutturale. In sintesi, secondo la Commissione il deficit strutturale peggiora di due decimi l’anno prossimo, mentre le regole europee richiederebbero una correzione di 0,6%: ciò significa che l’aggiustamento da attuare nella Legge di Bilancio 2018 sarebbe pari in teoria allo 0,8% del PIL (che, a seconda dell’ammontare di flessibilità che potrà essere concessa, potrebbe scendere attorno allo 0,5%).
Peraltro, gli scarsi margini di negoziato in sede europea derivano anche dal fatto che l’Italia non rispetta la regola del debito. Nel DEF, pur in presenza di una sostanziale conferma degli obiettivi sul deficit, il sentiero sul debito è stato rivisto al rialzo, rispetto ai precedenti documenti di finanza pubblica, soprattutto dal 2018 in poi. In base ai dati contenuti nel documento governativo, nemmeno nel 2018 la regola del debito sarebbe rispettata (secondo il criterio forward-looking al 2020). Anzi il gap, rispetto alla Nota di Aggiornamento del DEF 2016, si amplia: secondo il quadro programmatico, era stimato a 1,8% nel 2017 a settembre, mentre è ora visto a 3,1% nel 2017 e a 2% nel 2018. Ora, a nostro avviso, rispetto alle stime contenute nel DEF sul percorso del debito, ci sono due principali rischi al rialzo:
1. Le nuove emissioni finalizzate a coprire le esigenze di ricapitalizzazione delle banche potrebbero superare i 10 miliardi ipotizzati nel DEF: in effetti, l’ammontare degli interventi patrimoniali richiesti è di 6,6 miliardi nel caso di MPS (4,6 miliardi per la ricapitalizzazione e 2 miliardi per la compensazione degli investitori retail; fonte: Banca d’Italia), e di poco più di 3 miliardi ciascuno per le due banche venete (secondo i comunicati delle due banche del 4 aprile scorso, di 3,3 mld nel caso di Banca Popolare di Vicenza e di 3,1 mld per ciò che concerne Veneto Banca).
2. Il target sulle privatizzazioni, pur rivisto al ribasso rispetto ai precedenti documenti di finanza pubblica (da 0,5% a 0,3% del PIL), resta a nostro avviso assai ambizioso. Al momento, per l’anno in corso ci sembra che al massimo possano essere ottenuti proventi per lo 0,1% del PIL derivanti dalla vendita (probabilmente a CDP) di un’ulteriore quota di Poste Italiane.
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