I due Consigli Europei di marzo hanno fatto nuovi passi avanti nella lunga procedura di riforma della governance economica dell’Unione avviata lo scorso anno. Vediamo qual è lo stato dell’arte sui fronti del Patto di Stabilità, del meccanismo di sorveglianza macroeconomica e del meccanismo di gestione delle crisi……
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La riforma del Patto di Stabilità e Crescita
Il processo di riforma del Patto di Stabilità e Crescita e di introduzione del nuovo meccanismo di sorveglianza degli squilibri macroeconomici era stato avviato a fine settembre dalla Commissione Europea, che aveva presentato un pacchetto di 6 proposte di regolamento. Il capitolo è stato chiuso dall’Ecofin il 15 marzo scorso, che ha dato via libera a una riforma basata sulla piattaforma proposta dalla Commissione Europea sei mesi prima. La Commissione Economica Monetaria del Parlamento Europeo dovrebbe adottare il rapporto sulla riforma il 19-20 aprile. Pare che ci siano ancora divergenze fra la posizione del Parlamento e il testo approvato dal Consiglio, che la presidenza ungherese dell’Unione intende comporre in tempo per il voto in sessione plenaria di giugno del Parlamento e per la riunione di fine semestre del Consiglio Europeo.
Il Patto di Stabilità ne esce rafforzato sia nella fase preventiva, sia in quella correttiva, anche se la BCE ha richiesto diversi emendamenti per ridurre la residua discrezionalità del processo1. Nella fase preventiva, gli Stati membri che non hanno ancora raggiunto gli obiettivi fiscali di medio termine (definiti sul livello del saldo primario strutturale) sono tenuti a correggere il saldo primario strutturale di almeno lo 0,5% all’anno, soglia che può essere innalzata a fronte di livelli elevati di debito pubblico o passività previdenziali. In particolare, gli Stati con debito oltre il 60% del PIL saranno tenuti di norma a farlo scendere al ritmo di 1/20 della differenza rispetto alla soglia obiettivo – anche se svariati fattori (la bassa crescita nominale, il livello del debito nel settore privato, le passività previdenziali implicite) potranno portare a deviazioni dalla regola. Inoltre, il mancato conseguimento degli obiettivi di medio termine dovrebbe imporre un limite alla crescita della spesa nominale (la Commissione proponeva come soglia il tasso di medio termine di espansione del PIL, o un bilanciamento con la crescita delle entrate). Un’altra novità è che se l’allarme della Commissione Europea per la violazione della regola viene ignorato dallo Stato membro, il Consiglio emana una raccomandazione e fissa una scadenza per l’azione correttiva; a quel punto, lo Stato membro è obbligato a effettuare un deposito fruttifero presso la UE pari allo 0,2% del PIL (a meno che il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, non lo esenti da ciò). Il deposito viene restituito con gli interessi nel frattempo maturati se lo Stato membro adotta le azioni necessarie. Poiché gli interessi vengono calcolati sulla base del costo del finanziamento della UE, per i paesi con basso merito di credito questo meccanismo comporterà comunque un piccolo onere finanziario aggiuntivo.
La parte correttiva interviene per “forzare” il rientro del deficit sotto il 3% del PIL e del debito sotto il 60% del PIL. Riguardo all’interpretazione dei criteri, la principale innovazione è che uno Stato potrà essere soggetto a una procedura per disavanzo eccessivo (EDP) anche nel caso in cui nei tre anni precedenti il debito non è sceso in media di 1/20 dello scarto rispetto alla soglia del 60%, fatti salvi i fattori mitiganti menzionati sopra (che peraltro non si applicherebbero se il deficit fosse eccessivo). La prima applicazione della regola sul debito è prevista 3 anni dopo l’entrata in vigore del regolamento. La BCE ha criticato l’eccessivo margine di flessibilità concesso su questo punto, chiedendo di escludere che i fattori mitiganti possano essere usati per giustificare una tendenza crescente per il rapporto debito/PIL e che la regola sia applicata senza alcun periodo di transizione dall’entrata in vigore del Regolamento2.
Nel momento in cui la Commissione registra che esiste un disavanzo eccessivo, su proposta della Commissione il Consiglio emana una raccomandazione che offre 6 mesi di tempo per adottare le azioni necessarie e fissa target annuali di bilancio coerenti con un miglioramento di almeno lo 0,5% del saldo strutturale. Contemporaneamente, lo Stato deve versare un deposito infruttifero pari allo 0,2% del PIL dell’anno precedente (a meno che la Commissione non abbia proposto di ridurlo o cancellarlo). L’avvio della EDP rappresenta quindi un evento ben più drammatico di quanto non sia stato finora, poiché è associato all’immediata erogazione di sanzioni nei confronti dei paesi inadempienti.
Se non vengono intraprese le azioni correttive previste entro la scadenza dei 6 mesi, il deposito sarà sequestrato. Anche in questo caso è prevista una ‘via di fuga’, criticata dalla BCE: la Commissione potrebbe infatti proporre di ridurre o cancellare la sanzione.
Altri interventi concernono la reportistica e la definizione del quadro di bilancio di medio termine. I programmi di stabilità (stability programmes) dovranno essere presentati annualmente nel mese di aprile, per essere esaminati dal Consiglio entro tre mesi. Dal punto di vista dei contenuti, devono prevedere una correzione fiscale di almeno lo 0,5% del PIL ogni anno nei paesi che non hanno ancora conseguito gli obiettivi di medio termine. In questi ultimi, inoltre, il tasso di crescita della spesa non deve superare quello medio del PIL, oppure deve essere bilanciato da adeguati incrementi delle entrate. Ugualmente, gli sgravi fiscali devono essere coperti da adeguati tagli di spesa. Se il Consiglio non giudica il piano adeguato, può invitare lo Stato membro ad apportare delle modifiche.
Il semestre europeo
Una parte del nuovo quadro di sorveglianza è stata anticipata al 2011, sotto il nome di “semestre europeo”. A fine marzo il Consiglio Europeo ha fatto proprie le priorità del consolidamento fiscale e delle riforme strutturali, queste ultime finalizzate a ridurre la disoccupazione e a rilanciare la crescita economica.
La traduzione in misure concrete avverrà già in aprile con la pubblicazione dei Programmi di Stabilità degli Stati membri; successivamente la Commissione sottoporrà pareri e raccomandazioni specifiche al Consiglio, che compirà il suo esame formale a giugno. Ciò dovrebbe consentire di comunicare eventuali richieste di correzione agli Stati prima che le misure passino alla fase di implementazione.
La procedura contro gli squilibri eccessivi
La proposta della Commissione introduce anche un nuovo meccanismo di controllo e correzione degli squilibri macroeconomici, la EIP (Eccessive Imbalances Procedure). La prima fase è basata su una griglia di valutazione che dovrebbe fornire segnali tempestivi riguardo all’esistenza di squilibri macroeconomici problematici. Quando lo screening evidenzia criticità a carico di un paese, la Commissione provvede a redigere un esame approfondito. A questo punto sono possibili 3 sviluppi:
1. Se gli squilibri risultano non problematici, la procedura si interrompe senza ulteriori azioni.
2. Se esistono degli squilibri, la Commissione proporrà al Consiglio di adottare una raccomandazione preventiva a carico dello Stato membro.
3. Se esistono degli squilibri severi o che compromettono il funzionamento dell’Unione Monetaria, la Commissione proporrà al Consiglio di adottare una raccomandazione pubblica che impone allo Stato membro di prendere provvedimenti opportuni entro una scadenza prefissata.
Il rapporto periodico dello Stato membro sulle azioni intraprese è soggetto a valutazione da parte del Consiglio. Se l’esito è negativo e le azioni vengono ritenute inadeguate, il Consiglio impone delle correzioni ulteriori, sempre entro una scadenza prefissata. Una ripetuta violazione delle raccomandazioni conduce all’imposizione di una multa annuale pari allo 0,1% del PIL, dovuta fino a quando la verifica non ha esito positivo.
Il Patto per l’euro
Il quadro precedente è stato integrato dal cosiddetto Patto Euro Plus, sottoscritto da tutti gli Stati membri dell’Eurozona, più Bulgaria, Danimarca, Polonia, Romania, Lituania e Lettonia. In base al Patto, ogni anno i paesi firmatati si impegnano ad adottare azioni concrete in alcuni settori considerati essenziali per stimolare la competitività e la convergenza. Gli obiettivi dichiarati sono quattro: accrescere la competitività, aumentare l’occupazione con misure strutturali, migliorare ulteriormente la sostenibilità delle finanze pubbliche, rafforzare la stabilità finanziaria. Il Patto, perciò, si sovrappone ad altre procedure europee, come il Patto di Stabilità, il nuovo meccanismo di controllo degli squilibri macroeconomici ed Europa 2020. È previsto un meccanismo di controllo reciproco, in cui i paesi firmatari possono individuare i paesi con i maggiori problemi, che “dovranno assumersi l’impegno di affrontarli secondo una tempistica precisa”3. Sul fronte fiscale, viene richiesto di inserire degli ‘stabilizzatori’ automatici nella legislazione nazionale per garantire il rispetto delle regole di bilancio europee.
Il nuovo meccanismo di gestione delle crisi
Di tutto l’impianto delle riforme, la parte che ha avuto le maggiori ripercussioni sui mercati è stata quella relativa al meccanismo permanente di gestione delle crisi. Se si potesse prescindere dalla specifica situazione storica, il tema potrebbe essere considerato di marginale rilevanza. All’epoca della nascita dell’Unione Monetaria, il tema era stato deliberatamente lasciato fuori dall’impianto del Trattato per rimarcare la centralità del meccanismo di prevenzione. Dal 2003, però, il contesto politico ha favorito un’interpretazione blanda e per nulla proattiva del Patto di Stabilità; inoltre, le crisi finanziarie e immobiliari del 2007-10 hanno messo in luce che la crisi fiscale può esplodere molto più rapidamente di quanto il vecchio meccanismo del Patto di Stabilità assumesse.
Il rafforzamento dei meccanismi di controllo (Patto di Stabilità, procedura contro gli squilibri eccessivi, riforma della vigilanza sul sistema finanziario) dovrebbe rendere l’evenienza di una crisi fiscale meno probabile. Ma dalle condizioni di partenza non si può prescindere, e queste vedono già tre paesi in crisi e destinatari di misure di sostegno a medio termine, oltre a diversi Stati con debito elevato e saldi primari pesantemente negativi: una situazione che non si può escludere possa richiedere altri interventi straordinari nei prossimi anni.
Dal 2013, la procedura di intervento nel caso di richiesta di aiuto da parte di uno Stato membro sarà quella descritta nella Fig. 1.
Rispetto alla procedura attuale, sono da segnalare queste novità:
1. Si prevede un’analisi di sostenibilità finalizzata a valutare se un programma di aggiustamento macroeconomico presenta possibilità realistiche di ricondurre il debito su un percorso sostenibile. Se l’esito è positivo, sono previste “iniziative che incoraggino i principali investitori privati a mantenere le esposizioni”. Se l’esito è negativo, “s’imporrà allo Stato membro di avviare in buona fede negoziati attivi con i creditori per assicurarne la partecipazione diretta al ripristino della sostenibilità del debito”4. In questo caso, un piano credibile di ristrutturazione diventerebbe una condizione necessaria per ottenere l’assistenza finanziaria. La partecipazione del settore privato alla gestione della crisi è quindi esplicitamente prevista dal meccanismo europeo, anche se non necessariamente la gestione della crisi implica una ristrutturazione del debito.
2. L’assistenza finanziaria sarà erogata dal Meccanismo Europeo di Stabilità (European Stabilization Mechanism, ESM o MES nei testi ufficiali in lingua italiana), che avrà base giuridica in un nuovo paragrafo aggiunto all’articolo 136 del Trattato5 e sarà guidato dai Ministri delle Finanze dell’Eurozona. Nell’arco di 5 anni, lo ESM sarà dotato di 80 miliardi di capitale versato, più 620 miliardi di garanzie. Le quote del capitale sono basate sulla chiave di partecipazione al capitale BCE, con un correttivo per i paesi con PIL pro-capite inferiore al 75% della media europea6. A regime, dovrebbe essere in grado di erogare crediti per 500 miliardi, ma nel periodo di transizione tale limite si riferirà alla somma di EFSF ed ESM. La EFSF rimarrà attiva da metà 2013 soltanto ai fini della gestione delle obbligazioni in essere, cioè “fintantoché non abbia ricevuto il saldo completo dei finanziamenti” erogati e “non abbia a sua volta saldato la propria esposizione”7. Perciò, eventuali rinnovi dei programmi a favore di Irlanda e Portogallo dovrebbero essere gestiti dallo ESM e non dalla EFSF.
3. L’attivazione dello ESM avviene per “comune accordo”, cioè all’unanimità degli Stati membri partecipanti alla votazione. La soglia ‘politica’ rimane perciò molto alta, perché un singolo voto contrario pregiudicherebbe l’attivazione del sostegno finanziario.
4. Lo ESM riceverà le sanzioni finanziarie versate dagli Stati membri per le violazioni delle procedure contro i disavanzi o gli squilibri eccessivi.
5. Lo ESM “fruirà dello status di creditore privilegiato in modo analogo all’FMI, pur accettando che lo status dell’FMI prevalga su quello del MES”8. Il privilegio dello ESM varrà nei confronti di tutti i creditori dello Stato che ha richiesto assistenza, EFSF inclusa, e non riguarda soltanto i crediti sorti successivamente alla costituzione dello ESM. Secondo le
agenzie di rating, questo aspetto e l’insistenza sulla partecipazione del settore privato riducono il merito di credito dei paesi in difficoltà9.
6. Si ammette la possibilità che lo ESM intervenga sul mercato primario del debito, ma ciò “eccezionalmente”, sulla base di un programma di aggiustamento macroeconomico e previa decisione del consiglio dei governatori presa di comune accordo (cioè senza voti contrari).
A rinforzare il meccanismo innanzi descritto, è previsto che dal luglio 2013 tutti i titoli di stato di nuova emissione con scadenza oltre l’anno recheranno delle clausole di azione collettiva (CAC), identiche per tutti gli Stati membri e coerenti con il diritto inglese. Le CAC includeranno una clausola di aggregazione (una maggioranza qualificata di creditori può inserire una clausola di azione a maggioranza quando non si riesce a raggiungere il quorum richiesto per la
ristrutturazione). Il vecchio debito non sarà allineato, e gli Stati potranno continuare a gestire i titoli in essere per garantirne la liquidità sul mercato.
Anche il capitolo del meccanismo di gestione delle crisi non si può considerare del tutto chiuso. Devono essere ancora avviate le procedure nazionali di ratifica della piccola modifica all’art. 136 del Trattato e le caratteristiche dello ESM non sono state ancora cristallizzate in uno Statuto. Riguardo alle CAC, non si concluderà che a fine 2011 la consultazione degli operatori di mercato.
1 Le richieste di emendamento presentate dalla BCE sono riportate in ECB, Opinion of the European Central Bank of 16 February 2011 on economic governance reform in the European Union, CON/2011/13.
2 ECB, cit., p.5.
3 V. Conclusioni – 24/25 marzo 2011, Allegato I, EUCO 10/11, p. 15
4 V. Conclusioni – 24/25 marzo 2011, Allegato II, EUCO 10/11, p. 29-30
5 “Gli Stati membri la cui moneta è l’euro possono istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme. La concessione di qualsiasi assistenza finanziaria necessaria nell’ambito del meccanismo sarà soggetta a una rigorosa condizionalità”.
6 Si veda EUCO 10/11, cit., p. 34. La quota dell’Italia è del 17,9%, contro il 20,366% della Francia e il 27,146% della Germania. La riduzione applicata ai paesi poveri viene distribuita pro quota sugli altri.
7 V. EUCO 10/11, cit., p. 32.
8 Si veda ancora: EUCO 10/11, cit., p. 32.
9 Si veda per esempio il commento di Fitch: EU Summit and ESM: Rating Implications, 30 marzo 2011: “the intention to ensure that private sector creditors will be part of future crisis resolution, potentially including “haircuts” on claims in the event that a EAMS is deemed insolvent from mid-2013 effectively precludes Greece regaining access to affordable term market financing until confidence in its solvency is firmly secured. This puts downward pressure on Greece’s sovereign ratings over the short to medium term.”
Fonte: Intesa San Paolo Spa
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