Il nuovo Patto di Stabilità e Crescita ed il Fiscal Compact impongono ai paesi membri il rispetto di un sentiero di correzione dei saldi di finanza pubblica strutturali ovvero al netto dell’impatto del ciclo. Nel determinare l’entità, e il…
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peso della correzione fiscale, il calcolo della posizione ciclica dell’economia ha, quindi, un ruolo sempre più rilevante. Cambiamenti metodologici possono avere implicazioni assai significative come suggerisce il caso della Spagna che, di recente, ha beneficiato di una massiccia revisione al ribasso del saldo strutturale grazie alla nuova formulazione del NAWRU (non-accelerating wage rate of unemployment). Le questioni di metodo non andrebbero, dunque, tralasciate nella discussione con Bruxelles perché potrebbero valere più di una manovra fiscale. Altresì a poco giova dibattere le regole, ormai scritte nelle costituzioni nazionali, e la cui modifica richiederebbe un processo di revisione dei Trattati improbabile e comunque non gestibile in tempi brevi.
Le nuove regole fiscali europee puntano sulla correzione dei saldi al netto del ciclo
Lo scorso 30 aprile i paesi dell’area euro hanno presentato l’aggiornamento dei programmi di stabilità e piani di riforme nell’ambito del Semestre europeo. La Commissione Europea dovrà elaborare entro la fine di maggio le raccomandazioni sul sentiero di correzione dei saldi di finanza pubblica indicato nei programmi e/o obiettivi di medio termine e quindi sull’adeguatezza delle misure previste per il raggiungimento degli stessi. Le raccomandazioni della Commissione diventeranno vincolanti una volta recepite dal Consiglio Europeo, operazione che avverrà entro luglio. Il punto di partenza per le raccomandazioni della Commissione sono le stime di primavera di crescita e saldi di finanza pubblica1, pubblicate lo scorso 5 maggio. Quel che conta per determinare l’entità della correzione fiscale ancora da attuare sono in particolare le stime della Commissione dei saldi strutturali, ovvero al netto dell’impatto del ciclo economico e delle misure una tantum. Il motivo per cui le regole fiscali mettono l’accento sui saldi corretti per il ciclo è che cercano di assicurare un margine di sicurezza contro il rischio di sforamento della soglia del 3% e impongono ai Paesi con debito al di sopra del 60% di fare di più nella fase espansive del ciclo e viceversa. Tra i paesi a rischio ovvero a cui potrebbe essere richiesta una correzione aggiuntiva vi sono la Francia, la Spagna e l’Italia. Pensiamo che la Commissione sarà clemente sul 2014 sulla base delle stime dei saldi di bilancio (si vedano le Tab. 1,2 e 3), ma che invece raccomanderà l’adozione di misure aggiuntive a partire dal 2015.
Le nuove regole fiscali, che i paesi europei hanno introdotto con la riforma della governance 2, il nuovo Patto di Stabilità e Crescita (nell’ambito del Six Pack) e il Fiscal compact, assegnano maggiore importanza alla dinamica dei saldi strutturali. Per una schematizzazione delle regole di politica fiscale europee introdotte con il nuovo PSC, in vigore da maggio 2013, si veda la Fig.1. Per quanto concerne il dibattuto fiscal compact, che entrerà in vigore dal 2015, questo introduce la regola del pareggio di bilancio, che si considera realizzata se il saldo strutturale è pari all’obiettivo di medio termine (MTO) specifico per il Paese, come definito nel Patto di Stabilità e Crescita e con un limite di disavanzo dello 0,5% del PIL. (Per maggiori delucidazioni sull’identificazione dell’MTO si veda il Box 1). Deviazioni temporanee dall’obiettivo sono consentite solo nel caso di circostanze eccezionali quali una grave crisi economico finanziaria, e comunque nella misura in cui tali deviazioni non compromettano la sostenibilità del debito nel medio periodo.
Una corretta misura della componente ciclica dei saldi di finanza pubblica diventa cruciale per stabilire l’entità della correzione fiscale da attuare
Già un anno fa avevamo sottolineato su questo settimanale la rilevanza della stima ell’output gap per la determinazione della correzione fiscale da attuare (si veda Crash course sulle regole fiscali dell’Eurozona 31/05/2013). L’output gap è un concetto teorico che definisce la distanza di una economia dal livello di prodotto potenziale o livello di output che si otterrebbe in caso di pieno impiego dei fattori capitale e lavoro. La componente ciclica dei saldi di finanza pubblica è data dall’interazione dell’elasticità
– rispetto all’output gap. Se l’output gap è più ampio, la componente ciclica è più ampia e viceversa. Notoriamente l’ampiezza dell’output gap dipende dalla stima del PIL potenziale, variabile non osservabile che può essere stimata a partire da una funzione di produzione in cui entrano i fattori capitale e forza lavoro di pieno impiego o, alternativamente, mediante tecniche statistiche di livellamento. Il risultato dipende pesantemente dalle scelte metodologiche adottate. La metodologia usata dalla Commissione Europea per stimare la crescita potenziale e l’output gap è stata concordata da un Gruppo di lavoro dedicato (OGWG). Il PIL potenziale è stimato in base a una funzione di produzione Cobb-Douglas. La principale incertezza nell’uso di un approccio basato sulla funzione di produzione è rappresentato dalla stima del fattore lavoro potenziale che, come può vedersi dall’equazione 6 nel Box 2, è inversamente collegato con il NAWRU (non accelerating wage rate of unemployment) o livello teorico del tasso di disoccupazione che non genera un’accelerazione/decelerazione dei salari perché indipendente dalla posizione ciclica dell’economia. In buona sostanza la stima del NAWRU è la chiave per determinare il peso della componente ciclica e il livello del saldo strutturale. La stessa Commissione riconosce che esiste un ampio margine di discrezionalità nella stima del NAWRU e con le stime di Primavera 2014 ha rivisto la metodologia di calcolo3. La revisione metodologica incorpora nell’equazione del NAWRU, o disoccupazione non ciclica, attese razionali sul meccanismo di aggiustamento dei prezzi, come da nuova formulazione della curva di Phillips keynesiana (NKP). In precedenza il NAWRU era stimato sulla base della formulazione tradizionale della curva di Phillips (TKP) che prevede attese adattive. La TKP indica che un gap di disoccupazione può aversi solo per variazione del costo unitario del lavoro nominale mentre la NKP prevede uno scostamento della disoccupazione dal NAWRU a fronte di variazioni del costo del lavoro unitario reale. Per chi fosse interessato ai dettagli della formulazione del NAWRU rimandiamo al Box 2. Basterà dire che le revisioni metodologiche riducono la risposta del NAWRU in fasi di ampie fluttuazioni cicliche e quindi nel caso della recente recessione ne deriva una stima più bassa del NAWRU e quindi un contributo più ampio del ciclo al deterioramento dei saldi di bilancio e deficit strutturali meno ampi. La Commissione stima che, in media, una variazione di 1% del NAWRU determina una variazione di 0,65% dell’output gap. Una revisione dell’output gap a sua volta determina una revisione di 0,4pp del saldo strutturale.
La Commissione specifica che per sette paesi (Austria, Belgio, Germania, Italia, Lussemburgo Malta e Olanda), il NAWRU è stimato ancora in base alla formulazione tradizionale TKP dal momento che i risultati che si ottengono con le due diverse metodologie sono simili. Le revisioni metodologiche hanno implicazioni assai rilevanti per la Spagna, che non a caso aveva sollevato la questione di metodo con la Commissione un anno fa. Non sono trascurabili le revisioni anche nel caso di Portogallo e Irlanda.
Il caso della Spagna: una vittoria sul metodo che farà risparmiare oltre due punti di correzione fiscale aggiuntiva
Nel caso spagnolo, la nuova metodologia di stima colloca il NAWRU poco al di sotto del 22% mentre con la metodologia precedente era stimato al 26,4%. La revisione determina un output gap più ampio di ben quattro punti nel 2015 e quindi un saldo strutturale più basso di 2,4 punti di PIL (v. Tab. 1). La Commissione precisa che, nonostante la variazione metodologica determini una revisione significativa del livello del saldo strutturale, la variazione dello stesso come prevista dal MTO è confermata. Tuttavia, con un livello più basso del saldo strutturale la distanza dal pareggio di bilancio strutturale, per quanto ancora ampia, è sicuramente più gestibile. La revisione metodologica ha quindi comportato nel caso spagnolo uno sconto non da poco in termini di correzione fiscale ancora da attuare per rispettare la regola del pareggio di bilancio strutturale imposta dal fiscal compact. Ma alla Spagna non sembra bastare e nell’aggiornamento del PS 2014-17 rilancia indicando che l’output gap è probabilmente più ampio (v. Tab.1) rispetto alle stime ultime della Commissione, dal momento che queste non incorporano le nuove proiezioni della popolazione in età da lavoro dell’ufficio di statistica spagnolo, più aggiornate rispetto a quelle di Eurostat. Secondo le stime ultime del Ministero delle Finanze l’output gap risulterebbe, quindi, più ampio di circa due punti e il saldo strutturale più basso di un punto. Ciò spiega la differenza tra la stima del saldo strutturale 2014 da programma di stabilità e quella della Commissione. Per il 2015 la discrepanza non è solo spiegata dallo scostamento nelle stime dell’output gap, ma anche dal fatto che le proiezioni della Commissione dei saldi di bilancio e di quelli strutturali sono a legislazione vigente ovvero non tengono conto di misure indicate ma non recepite da disposizioni di legge.
Per la Francia la revisione di metodo non ha comportato revisioni significative del saldo strutturale
Veniamo alla Francia altro paese in procedura di deficit eccessivo e che secondo le stime ultime della Commissione rimane lontana dal ritorno al 3%. Nel caso francese la Commissione ha optato per la nuova metodologia di stima, ma ciò ha comportato una revisione di appena un decimo dell’output gap nel 2014 e di due decimi nel 2015. Le stime dell’output gap del Ministero del Tesoro francese sono più ampie di quelle della Commissione di un punto e più allineate a quelle dell’OCSE. Una revisione di un punto dell’output gap generebbe un saldo strutturale di -1,5% del PIL nel 2015 e non del 2%.
Il caso italiano: vi sarebbe spazio per revisioni in senso più favorevole del saldo strutturale
Mentre la Spagna è riuscita a far valere delle obiezioni metodologiche e ha quindi ottenuto significative revisioni dei saldi strutturali, l’Italia non ha beneficiato in alcun modo. La Commissione ha specificato che per l’Italia viene applicato per la stima del NAWRU la TKP e ciò spiega l’assenza di revisioni alle proiezioni dell’output gap. Tuttavia, vi sarebbero state obiezioni sufficienti per ottenere una revisione del NAWRU e quindi una stima più favorevole del saldo strutturale. Il Documento di Economia e Finanza dell’Italia per il 2014–17 adotta una stima dell’output gap basata sulla metodologia della Commissione. Ma il documento nota che è stato necessario rivedere significativamente i parametri di stima per ottenere un output gap così vicino a quello stimato da Bruxelles; con i parametri più recenti della Commissione si avrebbe una stima del NAWRU assai più bassa dal 2013 e su tutto l’orizzonte di previsione del DEF, con effetti non trascurabili sul saldo strutturale che risulterebbe in lieve surplus nel 2015 (+0,1% del PIL e non -0,1% come da stime del DEF) e a +0,3% in avanti. Non si porrebbero quindi problemi di ottemperanza con la regola del fiscal compact. Si noti che la differenza nelle stime dei saldi strutturali 2014–15 è spiegata dal fatto che la Commissione non include nel calcolo del saldo strutturale i tagli di spesa indicati nel DEF ma non ancora recepiti a un provvedimento di legge (si vedano le pagine 39-40 del DEF 2014–17).
In conclusione. Molti dei paesi europei tra cui Spagna, Francia e Italia, dovranno attuare uno sforzo fiscale aggiuntivo nei prossimi anni; l’entità dello sforzo dipende, con le nuove regole fiscali dalla stima dei saldi strutturali, al netto dell’effetto del ciclo. La stima del PIL potenziale diventa quindi assai rilevante ma non è un’operazione scontata dal momento che dipende in maniera non trascurabile della discrezionalità delle scelte sui parametri sottostanti i modelli ed in particolare del NAWRU. Sollevare obiezioni di merito con la Commissione potrebbe contribuire a smussare l’entità della correzione fiscale necessaria per il rispetto delle nuove regole fiscali dal 2015 in avanti.
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