Lo scenario fiscale degli Stati Uniti è sempre più incerto e costituisce uno dei principali rischi per le previsioni sul periodo 2013-15. La presenza delle elezioni a novembre 2012 congela per l’anno in corso gran parte delle politiche vigenti, rimandando qualsiasi decisione al 2013. Dal 2013 in poi un elemento cruciale sarà la possibile divisione politica ….
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fra Casa Bianca e Congresso. Lo scenario a politiche vigenti è insostenibile: la mancanza di indicazioni per un piano di rientro rende possibili sentieri molto diversi dopo il 2013. Le proposte democratiche e repubblicane non risolvono l’insostenibilità dei conti federali e aumentano l’incertezza dello scenario. Il CBO (Congressional Budget Office) ha pubblicato l’aggiornamento semestrale dello scenario economico e fiscale per il prossimo decennio (2012-22). Il quadro è anche più desolante rispetto a quanto visto negli anni scorsi e soprattutto riflette una crescente incertezza sui trend dei conti federali. Come accade ormai da diverso tempo, il CBO elabora due scenari: uno scenario “base”, a legislazione vigente, ritenuto meno probabile; e uno scenario “alternativo” che incorpora l’estensione di un ampio numero di misure formalmente temporanee, ma ormai in vigore da quasi un decennio, quindi ritenuto più probabile. Il deficit atteso nel 2012 è ancora superiore a 1 trilione (1,079 trilioni). Se nei prossimi giorni il Congresso estenderà alcune misure in scadenza (taglio payroll tax, estensione fondi sussidi di disoccupazione), il deficit 2012 salirebbe di 101 miliardi di dollari a 1,18 trilioni.
A legislazione vigente il deficit si chiude in tempi relativamente rapidi, tornando intorno all’1,5% dal 2015 in poi. Tuttavia, a politiche vigenti, la chiusura del deficit è molto più contenuta. Per il 2013, il CBO prevede una crescita debolissima (1,1%), poiché ipotizza l’arrivo di uno shock fiscale derivante dalla scadenza di misure sulle imposte insieme alla riduzione di spesa incorporata nell’accordo di agosto 2011: il deficit a legislazione vigente passerebbe da 7% del PIL del 2012 a 3,7% del 2013. La previsione vede un tasso di disoccupazione in aumento a fine anno per via dell’attesa stretta fiscale. Inoltre, il rapporto segnala che nel 2016 saranno esauriti i fondi del Social Security Disability Fund e dal 2022 quelli della Medicare Hospital Insurance. I tempi per decisioni difficili si stanno avvicinando, ma la campagna elettorale in corso non dà indicazioni promettenti su questo punto. S&P ha segnalato a inizio febbraio che in assenza di un piano credibile di rientro dei deficit dopo le elezioni presidenziali, il debito USA potrebbe essere nuovamente declassato su un orizzonte compreso fra 6 e 24 mesi.
1. Il 2012: incertezza a singhiozzo, come (e peggio che) nel 2011
L’anno fiscale 2012 è in corso ormai da più di 4 mesi e gli Stati Uniti, come ormai succede da diversi anni, sono ancora senza un budget approvato. L’esercizio provvisorio è gestito attraverso autorizzazioni temporanee di spesa (appropriation bills) per le voci di spesa discrezionale, mentre per le spese programmatiche le uscite non richiedono voti in Congresso. Nel 2012, come negli anni precedenti, i conflitti in Congresso riguardano l’estensione di diverse misure in scadenza, poi regolarmente rinnovate. Da un anno a questa parte le difficoltà a raggiungere un consenso politico si sono fatte più aspre e l’estensione delle misure in scadenza è stata attuata per tempi sempre più limitati, portando a maggior frequenza e intensità di scontri. Per questo, dopo un accordo dell’ultima ora a dicembre, le estensioni di 1) taglio della payroll tax, 2) sussidi di disoccupazione di emergenza e 3) blocco della riduzione delle tariffe dei medici che collaborano con Medicare, scadono a fine febbraio. E’ in dirittura di arrivo una legge di estensione di queste misure con un costo di 101 miliardi nel 2012 e di 40 miliardi nel 2013. Inoltre non sono stati affrontati altri aggiustamenti che possono essere attuati anche retroattivamente (primo fra tutti, l’indicizzazione dell’Alternative Minimum Tax), rendendo artificialmente più contenuto il totale delle misure da rinnovare nei prossimi mesi.
Il CBO prevede, a legislazione invariata, un deficit di 1,079 trilioni di dollari (7% del PIL), a politiche invariate, un deficit di 1,13 trilioni pari al 7,3% del PIL (v. figura 1 pagina precedente). Il deficit primario rimane ampio, a 5,5% del PIL. Il debito detenuto dal pubblico sale a 72,5% del PIL. La stima del CBO a politiche invariate sembra eccessivamente ottimistica, ed esclude alcune misure che molto probabilmente verranno estese. Secondo la stima del Committee for a Responsible Federal Budget (CFRB), estendere fino a fine 2012 tutte le misure in scadenza costerebbe (al netto degli interessi) 285 miliardi di dollari, con un aggravio sull’anno fiscale di 228 miliardi di dollari (1,4% del PIL). Gli effetti sul deficit totale sarebbero pari a 308 miliardi di dollari, includendo il costo degli interessi, pari a 1,9% del PIL (v. tabella 1). Gran parte delle misure è dal lato delle imposte; inoltre, alcune (AMT, blocco taglio tariffe medici, estensione payroll tax) saranno attuate quasi di sicuro. Il grado di restrizione fiscale sull’anno in corso dipende dalla copertura finanziaria, su cui i Repubblicani potrebbero insistere per limitare aggravi sul deficit e sul debito. L’incertezza sull’estensione delle misure e l’eventuale compensazione almeno parziale dei costi aggiuntivi frenano le aspettative di crescita, anche in presenza dei recenti miglioramenti congiunturali.
In conclusione, per il 2012 manteniamo l’opinione che gran parte delle misure in scadenza venga estesa, a parte l’ammortamento accelerato e che solo una parte dell’aggravio sul deficit del 2012 venga coperto con altre misure di segno opposto. Il deficit per l’a.f. 2012 dovrebbe essere di poco superiore a 1,1 trilioni di dollari. Segnaliamo però nuovi rischi in arrivo a fine estate sul fronte del debito. A gennaio 2012 il limite del debito è stato nuovamente alzato, questa volta in sordina grazie a una serie di misure bizantine incluse nell’accordo di agosto 2011. Tuttavia, è possibile che il nuovo limite possa diventare vincolante intorno a novembre 2012, mettendo nuove pressioni sul quadro politico proprio a ridosso delle elezioni presidenziali.
2. Dal 2013 in poi: scenario a legislazione invariata (base)
L’incertezza sullo scenario fiscale cresce enormemente su orizzonti medio-lunghi. Come appare evidente dalle figure 1 e 2, il quadro a legislazione invariata è relativamente rassicurante, grazie ad ampie correzioni previste dalla legislazione sia sulle entrate, sia sulle uscite. Il rialzo “automatico” delle aliquote sui livelli pre-2001 contribuirebbe per circa 2,7% del PIL ogni anno fra il 2014 e il 2022. La correzione delle spese prevista dall’accordo di agosto 2011 contribuirebbe a una riduzione del deficit annua di 55 miliardi di dollari, 0,7% del PIL. Le entrate continuerebbero ad aumentare fino a stabilizzarsi intorno al 21% del PIL entro il 2022. Dal lato delle uscite, si avrebbe una convergenza su livelli compresi fra il 21,5 e il 22,5% del PIL, restando marginalmente al di sopra della media storica di 21% vista negli ultimi 40 anni. Le spese programmatiche aumenterebbero del 6% all’anno (14,3% del PIL nel 2022, dal 13,3% nel 2013), le spese discrezionali continuerebbero a scendere, dall’8,4% del 2012 al 5,6% del 2022, con un calo del 6,7% nel 2013 seguito da aumenti inferiori al 2% all’anno in media nel decennio considerato. La media delle spese discrezionali fra il 1972 e il 2011 è stata pari all’8,7% del PIL.
Con questo sentiero di entrate e uscite e un costo degli interessi contenuto (al massimo 2,5% del PIL dal 2020 in poi), il deficit scenderebbe velocemente all’1,5% del PIL entro il 2015, restando fra 1 e 1,4% negli anni successivi. In media, fra il 2013 e il 2022 il deficit sarebbe pari all’1,5% del PIL, con un saldo primario circa azzerato. Il debito detenuto dal pubblico toccherebbe un massimo di 75,1% del PIL nel 2013, per poi scendere successivamente fino a 62% del PIL nel 2022.
In questo scenario, la preoccupazione principale sarebbe l’enorme shock fiscale restrittivo in atto fra il 2013 e il 2015, che porterebbe a un drastico rallentamento della crescita. Un secondo punto da rilevare è che il sentiero di spese ed entrate non è credibile: infatti, lo scenario “base” non è lo scenario centrale del CBO. Dal lato delle imposte, la mancata indicizzazione dell’AMT gonfia in misura crescente le imposte sul reddito delle famiglie. Dal lato delle spese, la progressiva riduzione della spesa discrezionale si scontrerebbe con la necessità di mantenere in atto servizi essenziali. Infine, i tetti imposti alla spesa dal Budget Control Act priverebbe il governo federale di qualsiasi spazio di manovra per interventi contro-ciclici.
3. Dal 2013 in poi: lo scenario a politiche invariate (“alternativo”)
Lo scenario base, descritto nella sezione precedente non è lo scenario più probabile. Per avere un quadro del sentiero di entrate e uscite nel prossimo decennio occorre incorporare ipotesi su politiche in atto o annunciate, diverse rispetto alla legislazione vigente. Il quadro che si ottiene è molto diverso rispetto allo scenario base. Le principali politiche divergenti rispetto alla legislazione vigente sono le seguenti.
Spesa
a) Operazioni militari all’estero. La legislazione prevede spese per 1,4 trilioni di dollari per le operazioni in Iraq e Afghanistan e possibili altri interventi. Il CBO ipotizza, in base agli annunci fatti finora, che la riduzione delle truppe all’estero sia in atto fino al 2015, risparmiando circa 880 miliardi di dollari nel periodo 2013-22.
b) Altre spese discrezionali. Le spese al netto della difesa sono vincolate oggi dal Budget Control Act di agosto 2011, che prevede una drastica riduzione di 110 miliardi nel 2013 (-6,7% rispetto al 2012) seguita da aumenti medi del 2% annuo. Sono possibili altri sentieri per questa componente della spesa: una crescita pari a quella del PIL nominale porterebbe a un aggravio di 3 trilioni sul decennio; una crescita pari al tasso di inflazione costerebbe 1,4 trilioni nel decennio. Un blocco totale delle autorizzazioni di spesa farebbe invece risparmiare 930 miliardi di dollari. Invece, l’eliminazione dei vincoli di spesa imposti dal Budget Control Act porterebbe a una spesa complessivamente più elevata di 845 miliardi di dollari nel periodo 2013-22.
c) Tariffe pagate da Medicare ai medici. A partire da marzo, le tariffe dei medici convenzionati con Medicare sarebbero soggette a vincoli (definiti sulla base di una regola di “tasso di crescita sostenibile”) previsti dalla legge e modificati “temporaneamente” ogni anno da diverso tempo. In base alla legge, le tariffe dovrebbero essere ridotte del 27% a marzo e subire ulteriori riduzioni negli anni successivi. Ipotizzando di stabilizzare le tariffe sui livelli 2012 implicherebbe un aggravio di 9 miliardi nel 2012 e 316 miliardi nel 2013-22.
Entrate
La legge prevede che tutte le misure estese nel 2010 vengano a scadere nel 2013. Queste misure riguardano le aliquote delle imposte sul reddito delle persone fisiche, le detrazioni per figli a carico, l’imposta di successione, l’inclusione di crescenti classi di reddito nel gruppo soggetto all’Alternative Minimum Tax. Inoltre, sarebbe anche eliminata la riduzione dell’aliquota della payroll tax, per ora estesa fino a febbraio 2012. Il costo di estendere ciascuna di queste misure è indicato nel grafico qui sotto. Se tutte le misure in vigore oggi venissero estese sul decennio, l’aggravio per il deficit sarebbe pari a 5,4 trilioni di dollari. Se venisse esteso il taglio della payroll tax ancora per i restanti 8 mesi dell’a.f. 2012, si aggiungerebbe un costo di 75 miliardi di dollari.
a) Estensione della riduzione delle aliquote dell’imposta sul reddito delle persone fisiche e delle imposte di successione e donazione. Queste misure sono in atto dal 2001 e sono state regolarmente estese da amministrazioni diverse negli ultimi dieci anni. In caso di ulteriore estensione fra il 2013 e il 2022, la riduzione di entrate sarebbe pari a 2,8 trilioni di dollari.
b) Indicizzazione della soglia di reddito soggetta all’Alternative Minimum Tax (AMT). L’AMT era prevista per ridurre il rischio di elusione fiscale da parte di contribuenti con redditi elevati; tuttavia, la soglia inclusa nella legge istitutiva non è indicizzata e per mantenere contenuta la percentuale di individui che ricade sotto questo tipo di tassazione ogni anno viene approvata una correzione ad hoc, che non modifica il sentiero successivo delle entrate. Rendendo automatica l’indicizzazione ridurrebbe le entrate di 840 miliardi nel decennio.
c) Attuando a) e b) congiuntamente, per via dell’interazione delle due classi di misure, il deficit aumenterebbe di 4,6 trilioni di dollari nel periodo 2013-22 ; le entrate sarebbero a regime pari al 18% del PIL.
d) Estensione di altre misure. Includendo un’estensione di tutte le misure in scadenza nel decennio comporterebbe un aggravio complessivo dal lato delle entrate di 5,4 trilioni di dollari (che salgono a 5,475 trilioni se si include l’estensione del taglio della payroll tax nell’a.f. 2012).
Lo scenario “alternativo” del CBO prevede le seguenti ipotesi: a) estensione di tutte le misure temporanee sulle imposte per il decennio (con l’esclusione del taglio della payroll tax); b) indicizzazione dell’AMT; c) stabilizzazione delle tariffe Medicare sui livelli attuali; d) eliminazione dei vincoli sulla spesa discrezionale derivanti dal Budget Control Act. Il risultato è un deficit medio nel decennio pari al 5,4% del PIL e un sentiero esplosivo del debito detenuto dal pubblico che arriverebbe al 94% del PIL (senza stabilizzarsi) nel 2022. L’estensione delle misure elencate sopra avrebbe un crescente impatto sul servizio del debito che contribuisce all’insostenibilità del quadro. Il costo degli interessi sul decennio sarebbe più elevato di 833 miliardi rispetto allo scenario a legislazione vigente. Come appare dalle figg. 1 e 2, la differenza fra i due scenari è ampia, il deficit in media è più ampio di 3,9pp del PIL nello scenario alternativo sul periodo 2013-22. Lo scenario alternativo del CBO è condiviso da altri previsori bipartisan (v. per esempio Committee for a Responsible Budget).
4. Conclusioni
Il 2012 è un anno elettorale: prevediamo che gran parte delle misure in scadenza vengano estese per un altro anno, con copertura parziale sull’anno in corso (distribuita invece nel periodo 2014-22). Dal 2013 in poi le scelte di politica fiscale sono drammaticamente difficili. A legislazione vigente, il sentiero del deficit è benigno. Tuttavia, questo sentiero è incompatibile con le politiche vigenti e con le piattaforme elettorali di tutti i candidati. Inoltre, è possibile che da gennaio 2013 ci sia una situazione di Governo diviso, nel caso in cui Obama sia riconfermato ed entrambi i rami del Congresso passino a una maggioranza repubblicana (al momento ipotesi centrale). In uno scontro frontale fra Congresso e Presidente potrebbe essere difficile modificare la legislazione vigente, con la conseguenza di avere dal 2013 in poi una restrizione fiscale di dimensioni enormi dal lato della spesa, con implicazioni negative sullo scenario di crescita, a fronte però del mantenimento di imposte sui livelli attuali (quindi ancora con un debito esplosivo). Alternativamente, in uno scenario in cui Congresso e Presidente sono Repubblicani, lo scenario dipende da chi sarà il nuovo Presidente. Le linee principali dei programmi dei candidati Repubblicani e del presidente Obama sono rilevanti (su questo tema rimandiamo a focus ad hoc) e in totale conflitto fra loro.
L’incertezza sulla politica fiscale dal 2013 in poi regna sovrana e rappresenterà l’elemento principale di rischio per le previsioni macroeconomiche sull’orizzonte 2013-15. In assenza di indicazioni di un piano coerente su entrate e uscite, il 2013 potrebbe ricalcare il 2012 con estensioni di alcune misure (AMT, taglio delle aliquote). Tuttavia, ci aspettiamo una più massiccia restrizione fiscale complessiva a partire dall’anno prossimo, con misure (automatiche e non) che potrebbero complessivamente aggirarsi fra l’1 e il 2% del PIL (con rischi di restrizione più ampia).
Un elemento positivo dovrebbe essere la minore stretta da parte degli Stati che dovrebbero imporre misure meno profonde per soddisfare i loro vincoli di bilancio in pareggio. Debito/PIL: l’unico scenario sostenibile è quello che non si realizzerà 
Fonte: Intesa San Paolo Spa
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