Il Tax Cuts and Jobs Act è legge dal 1° gennaio 2018. La riforma avrà probabilmente effetti moderati e temporanei sulla crescita, ampi e permanenti sul deficit e sul debito federali……….
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Lo stimolo si dovrebbe sentire sui consumi in prevalenza nel 2018, mentre dovrebbe avere scarsa influenza sugli investimenti.
Il TCJA avrà anche un impatto a livello internazionale: lo spostamento a un sistema quasi-territoriale e il rimpatrio degli utili detenuti all’estero influenzeranno la localizzazione dell’attività e la distribuzione degli utili delle imprese.
L’ampia riduzione di gettito prevista nel prossimo decennio, finanziata con aumento del deficit, è introdotta in una fase ciclica di pieno impiego e dopo un periodo di forte aumento del debito/PIL. Pertanto lo stimolo fiscale 1) rischia di generare surriscaldamento dell’economia in presenza di un output gap già azzerato, 2) riduce i margini di manovra controciclici in occasione di una futura, inevitabile recessione e 3) reintroduce rischi di sostenibilità dei conti federali nel medio termine.
La riforma, originariamente mirata ad aumentare la competitività delle imprese e a semplificare il sistema tributario, senza ampliare i deficit, suggella anche una “rivoluzione” ideologica in campo repubblicano, con l’abbandono dell’obiettivo di virtù fiscale seguito all’elezione di Trump. Difficilmente in Congresso ci sarà una maggiore attenzione per la sostenibilità dei conti federali prima delle prossime elezioni presidenziali, a meno che non ritornino sui mercati i “bond vigilantes”.
La riforma tributaria approvata a fine 2017 rivoluziona il sistema di tassazione americano, con ricadute su famiglie, imprese (americane e non), governo federale. La complessità e l’estensione delle modifiche implicano ampia incertezza sugli effetti del Tax Cuts and Jobs Act (TCJA).
Gli obiettivi originari della riforma, cioè la semplificazione del sistema tributario e l’aumento della competitività delle imprese, sono accompagnati da un ampio stimolo fiscale, non necessario in questa fase ciclica di pieno impiego e output gap azzerato. Nel 2018-27, la riforma genera una perdita “statica” di gettito di 1,456 tln di dollari, di cui 1,13 tln dovuti alle misure relative alle famiglie e 653 ,8 mld dalle imprese, e un incremento di entrate di 324,4 mld dovuto alla tassazione internazionale. Le stime dinamiche del Joint Committee on Taxation, che includono il feedback macroeconomico, mostrano una perdita di gettito di 1071 miliardi di dollari nel decennio, con un effetto modestissimo sulla crescita nel periodo. Per i dettagli delle misure relative alle imposte su imprese e individui contenute nel TCJA rimandiamo al nostro focus “Tax Cuts and Jobs Act al traguardo” del 20/12/2017, per quanto riguarda la tassazione internazionale, un sommario delle principali modifiche è contenuto nel Box alla fine di questo editoriale.
I prossimi paragrafi analizzano temi aggregati: deficit federale, redistribuzione, effetti macroeconomici. La nostra valutazione della riforma rimane moderatamente positiva riguardo agli obiettivi originari (competitività delle imprese), ma negativa sul fronte delle misure che generano lo stimolo fiscale non richiesto dalle condizioni congiunturali. Per le famiglie lo stimolo entra in vigore al pieno impiego e termina nel 2025, quando l’economia potrebbe essere in fase ciclica negativa; per le imprese, lo stimolo può essere positivo, per l’aumento di competitività, ma probabilmente avrà effetti limitati sulla crescita di lungo termine. Il rialzo del debito e del deficit, in fase di interessi in aumento, peseranno sui conti federali in modo permanente.
- Deficit federale uber alles? I repubblicani hanno, per la terza volta in 30 anni, approvato una riforma con effetti dirompenti sulla finanza federale. Reagan, Bush e ora Trump hanno minato, ciascuno a modo proprio, la sostenibilità dei conti pubblici. Il TCJA suggella un’inversione di tendenza del deficit federale e ufficialmente elimina dalla retorica repubblicana l’obiettivo di equilibrio dei conti federali, che aveva permeato l’opposizione all’amministrazione Obama. Questa svolta è particolarmente rilevante per due motivi: 1) la fase ciclica attuale non ha bisogno di stimolo fiscale, mentre il prossimo decennio vedrà invece necessità sia cicliche (quando, inevitabilmente, arriverà la prossima recessione) sia strutturali (invecchiamento della popolazione); 2) il debito/PIL è su massimi post-bellici, a 77%. Quanto ampio sarà l’effetto sul deficit? Secondo le stime dinamiche del Joint Committee on Taxation, l’aumento del deficit nel prossimo decennio sarà pari a 1 tln di dollari (circa 450 mld in meno del costo statico delle misure), senza includere il costo degli interessi aggiuntivi (stimato in circa 270 mld nel decennio).
L’allargamento del deficit generato dal TCJA potrebbe essere molto più ampio di quello indicato dalle stime collegate al testo approvato. Infatti, la presenza di molte misure temporanee, con scadenza fra il 2022 e il 2025, aggiunge il rischio di estensione e conseguente ulteriore ampliamento del disavanzo. Il costo sul deficit dell’estensione delle misure temporanee sarebbe ampio, intorno a 400 mld di dollari in 10 anni (v. tab. 2) e influenzerebbe il sentiero di più lungo termine di deficit e debito. In caso di estensione delle misure temporanee, il rapporto debito/PIL salirebbe dall’attuale 77% a 98-100% nel 2027. Nell’ipotesi di attuazione letterale del TCJA (senza estensione delle misure temporanee), il rapporto salirebbe al 95-98%; a legislazione invariata, la proiezione è pari al 91%.
Lo scenario delineato nelle tabelle1-2 mostra un ampliamento del deficit a circa 5% del PIL nel prossimo decennio, pur senza includere una recessione. I margini di manovra in caso di peggioramento ciclico sarebbero decisamente inferiori a quelli disponibili alla vigilia della grande recessione (a.f. 2007: deficit/PIL pari a 2,5%, debito/PIL intorno al 35%).
Inoltre, le previsioni degli effetti del TCJA, con o senza estensioni, dovrebbero essere applicate a un sentiero anche meno virtuoso di quello indicato dalle proiezioni del CBO riportate nella tabella 1. Infatti, come nota il Committee for a Responsible Federal Budget, sul deficit nel prossimo triennio peseranno anche altre voci: l’estensione di alcune misure legate alla riforma sanitaria di Obama e del Children’s Health Insurance Program, oltre a un pacchetto di sostegno per i costi degli uragani e per l’espansione del deficit al di là dei limiti imposti dal Budget Control Act del 2011. Una parte di questo aumento di spesa dovrà essere definito entro il 20 gennaio, con l’estensione dell’ appropriation bill che il Congresso dovrebbe approvare per finanziare il governo probabilmente su un orizzonte di due anni, con un costo medio annuo atteso di circa 120 mld di dollari (v. fig. 1).
Nelle ultime settimane però i repubblicani hanno aumentato le pressioni per includere nella legge di spesa anche aumenti per la difesa al di sopra dei livelli definiti dal Budget Control Act, per circa 80-90 mld all’anno sul biennio. I democratici, i cui voti sono necessari per il passaggio della legge, potrebbero accettare queste richieste a patto che le spese ex-difesa ricevano un rialzo analogo. Se le nuove richieste verranno incluse nella legge di spesa, il deficit per il 2018 si avvicinerebbe a 1 tln di dollari, e il deficit/PIL al 4,8%, per salire oltre il 6% nel 2019. 2 Tassazione delle famiglie: stimolo moderato e temporaneo, ampia redistribuzione
Le misure relative alla tassazione delle persone fisiche (v. focus “Tax Cuts and Jobs Act al traguardo”, 20/12/2017) riguardano le aliquote, gli scaglioni, le detrazioni delle imposte sul reddito, otre ad altre disposizioni relative all’imposta di successione e alla tassazione delle società semplici. Tutte le misure scadono a fine 2025.
La riforma riduce le imposte in media per tutti i percentili di reddito fino al 2025, con tagli proporzionalmente maggiori per le classi di reddito più elevate. Nel 2018, l’aumento medio del reddito dopo le imposte sarebbe pari al 2,2%. Alla fine del decennio di previsione, le imposte sarebbero poco variate per le classi di reddito basse e medie, e in calo per le classi alte. Secondo il Tax Policy Center, nel 2018 e nel 2025, il 5% e 6% dei contribuenti, rispettivamente, subirebbero un aumento del carico fiscale, mentre nel 2025 il 53% degli individui avrebbero maggiori imposte rispetto alla legislazione vigente a fine 2017.
La riduzione delle imposte si vedrà nelle buste paga di febbraio. Il Tax Policy Center stima che, in media, il reddito disponibile aumenti di 1610 dollari nel 2018 (per reddito disponibile pro capite medio nel 2017 vicino a 40 mila dollari). Le esperienze delle riduzioni di imposte del passato (tagli dell’amministrazione Bush nel 2001 ed estensione da parte dell’amministrazione Obama nel 2008) mostrano che i consumatori hanno speso fra un quarto e un terzo della riduzione di imposte. Un comportamento analogo nel 2018 determinerebbe un aumento dei consumi compreso fra 0,4 e 0,7 punti percentuali. Tuttavia, data la natura temporanea della riduzione delle imposte e la concentrazione sulle classi elevate di reddito, riteniamo che l’effetto possa essere più vicino alla parte bassa dell’intervallo, e portare a una crescita annua dei consumi intorno al 2,8-3% nel 2018, con un’accelerazione concentrata nei trimestri centrali dell’anno. La parte di stimolo non speso dovrebbe contribuire a un incremento del risparmio di circa 0,6-0,7pp entro fine 2018, da 2,9% di novembre 2017 (minimo da fine 2007). Lo stimolo fiscale nel 2019 dovrebbe essere molto modesto.
L’evidenza empirica dei tagli delle imposte sul reddito del passato mostra che non ci sono effetti permanenti sulla crescita, mentre restano le conseguenze su deficit, debito e costo degli interessi. Il fatto che la riforma tributaria approvata a dicembre si muova sulle stesse linee filosofiche di quella di Bush (tagli di imposte ampi, finanziati con deficit e più marcati per le classi alte di reddito)1 rappresenta uno degli aspetti salienti della “rivoluzione Trump”. L’approccio repubblicano di virtù fiscale, perseguito nel periodo successivo alla Grande Recessione e culminato nel Budget Control Act del 2011, è stato completamente cancellato.
3 Tassazione delle imprese: riduzione del carico fiscale, passaggio a un sistema quasi-territoriale, scarsi effetti su investimenti e crescita
L’obiettivo principale del TCJA è quello di ridurre il carico fiscale delle imprese, aumentare la competitività, ridurre le distorsioni settoriali e limitare le inversioni fiscali. In gran parte questi obiettivi saranno raggiunti con la riforma, ma probabilmente daranno luogo a effetti solo marginali sugli investimenti, al di là della crescita già pianificata dalle imprese per rispondere alla solida dinamica della domanda domestica e internazionale.
Il TCJA trasforma il sistema di tassazione delle imprese in un sistema (quasi-)territoriale, (v. Box sotto), la riforma riduce l’aliquota dell’imposta sugli utili al 21% dal 35%, introduce l’ammortamento completo degli investimenti in macchinari fino al 2022, amplia la base imponibile limitando la detraibilità degli interessi sul debito. Sul fronte internazionale, si introducono misure per incentivare la produzione domestica di attività intangibili e si impone una tassazione minima che corregga riduzioni di imposte generate da trasferimenti di fatturato fra società partecipate all’estero. L’impatto della riforma sarà maggiore per le imprese che producono prevalentemente a livello domestico, hanno ampi requisiti di capitale e livelli di debito contenuti.
Le stime dei moltiplicatori fiscali 2 ottenute dal CBO con diversi modelli mostra che misure mirate ad aumentare il cash flow delle imprese hanno effetti minimi, compresi fra 0 e 0,4pp per 1 dollaro di stimolo (contro aumenti compresi fra 0,5 e 2,5pp per le misure sulla spesa pubblica, e fra 0,3 e 1,5pp per una riduzione delle imposte su due anni per le famiglie a reddito medio-basso, e fra 0,1 e 0,6 per famiglie a reddito alto).
Le condizioni in cui la riforma avviene rendono molto probabile che l’effetto sugli investimenti e sulla crescita di lungo termine sia trascurabile. Liquidità abbondante, tassi di interesse su minimi storici, condizioni del credito espansive, parziale ammortamento accelerato già in atto, scarsità di manodopera qualificata, ripresa mondiale sincronizzata hanno già spinto gli investimenti su un sentiero di accelerazione da metà 2017 (fig. 5).
L’incremento dei profitti dopo le imposte e il rimpatrio degli utili detenuti all’estero potranno essere divisi fra maggiori investimenti, maggiore occupazione, maggiori dividendi e riacquisti di azioni, riduzione del debito. In occasione del rimpatrio di utili detenuti all’estero con tassazione agevolata (al 5,25%) nel 2004, le imprese hanno allocato i fondi rimpatriati principalmente a riacquisto di azioni e aumento dei compensi dei manager, senza alcun effetto rilevabile sugli investimenti e con effetti negativi sull’occupazione 3. È probabile che anche questa volta gli effetti sulla spesa in conto capitale siano modesti.
4 Conclusioni: la riforma tributaria aumenta la competitività delle imprese ma introduce possibili squilibri di breve e medio termine
La riforma tributaria approvata a fine 2017, oltre a centrare una parte degli obiettivi originari (semplificazione della tassazione delle imprese e aumento della competitività), introduce ampio e temporaneo stimolo fiscale, non richiesto dalle condizioni cicliche.
Gli effetti macroeconomici di breve termine saranno probabilmente un moderato rafforzamento dei consumi nel 2018, un significativo aumento degli utili netti delle imprese, con un impatto non particolarmente rilevante sugli investimenti, e un ampio aumento del deficit federale.
Nel medio termine, alla scadenza delle misure espansive sulle imposte delle famiglie (2025), si dovrebbe avere una restrizione fiscale, che lascerebbe la crescita del PIL poco variata in media nel decennio 2018-27. Il deficit e il debito saranno permanentemente influenzati dall’ampia perdita di gettito prevista nel decennio. Infine, si deve rilevare la perdita di spazio di manovra fiscale per rispondere a un futuro peggioramento ciclico.
Tassazione internazionale: principali misure
La transizione a un sistema territoriale prevede un’imposta una tantum sugli utili generati e detenuti all’estero fino a fine 2017 (stimati intorno a 2,6 tln di dollari), pari a 8% per le attività non liquide e pari al 15,5% per quelle liquide. La previsione è che il rimpatrio degli utili generi un aumento del gettito di 339 mld in 10 anni. I dividendi generati all’estero dal 2018 in poi non sono più tassati dal fisco USA, con una esenzione delle partecipazioni del 100% e una perdita attesa di gettito di 224 mld in 10 anni. L’esenzione è soggetta ad alcuni limiti determinati da soglie di partecipazione azionaria, e allinea il sistema americano alla pratica di esenzione diffusa nella maggior parte dei paesi europei. Il reddito generato da controllate estere sarà soggetto a una tassazione minima, calcolata sul reddito prodotto da beni intangibili ( global intangible low-taxed income , GILTI). Il GILTI in sostanza è il reddito in eccesso rispetto a quello generato dai beni tangibili (misurato come un rendimento a un tasso predefinito). Le imprese saranno tassate all’aliquota del 21% sugli utili in eccesso rispetto al ritorno standard sulle attività tangibili e dopo una detrazione del 50%. La misura dovrebbe generare 112,4 mld di dollari in 10 anni. I redditi generati direttamente da attività intangibili ( foreign-derived intangible income , FDII) saranno tassati a un’aliquota ridotta, con l’obiettivo di ridurre gli incentivi per le imprese americane a delocalizzare attività collegate a beni intangibili in paesi a bassa tassazione. Il FDII è definito come la differenza fra il reddito netto (diverso da GILTI e qualche altra voce) in eccesso rispetto a un tasso di rendimento standard dei beni tangibili (fissato a 10%), derivato da vendite a clienti esteri. La riforma prevede che le società possano detrarre nel periodo 201825 il 37,5% dell’FDII, portando a un’aliquota effettiva del 13,125% su tale reddito, e nel periodo successivo il 21,875% dell’FDII, con un’aliquota effettiva pari al 16,406%. La detrazione è soggetta a limiti nel caso in cui FDII e GILTI eccedano il reddito imponibile (senza detrazioni). La misura dovrebbe costare 63,8 mld nel 2018-25. Il TCJA introduce una base erosion anti-abuse tax (BEAT), simile a un’ alternative minimum tax , che dovrebbe generare circa 150 mld di dollari in 10 anni. La misura in sostanza impone una tassazione minima, mirata a limitare i trasferimenti fra società estere di una multinazionale che portino a riduzione “eccessiva” degli utili. L’imposta riguarda aziende di grandi dimensioni (>500 mln di dollari di fatturato) che hanno una percentuale di “erosione della base” superiore al 3% (2% per le società finanziarie). L’imposta è pari al massimo fra l’ammontare previsto dalla legge e il 10% (12,5% dal 2025) del reddito imponibile modificato (che esclude operazioni di erosione della base attraverso pagamenti a entità estere).
Le misure relative alla tassazione internazionale limitano su diversi fronti la piena territorialità del sistema tributario e hanno sollevato critiche da parte di controparti estere. In una lettera inviata al segretario del Tesoro Mnuchin, i ministri delle finanze di Germania, Francia, Gran Bretagna, Italia e Spagna hanno indicato che le disposizioni relative a GILTI e BEAT potrebbero influenzare il commercio internazionale, penalizzando multinazionali non americane e portando a dispute legali4.
1 V. per esempio, https://taxfoundation.org/looking-back-bush-tax-cuts-fifteen-years-later/; https://www.cbpp.org/research/federal-tax/the-legacy-of-the-2001-and-2003-bush-tax-cuts
4 https://taxfoundation.org/eu-letter-treasury-not-change-tax-reform/
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