L’8 novembre si terranno le elezioni americane per eleggere il nuovo presidente, rinnovare tutta la Camera (435 seggi) e un terzo del Senato (34 su 100 seggi). L’esito del voto di novembre è potenzialmente più rilevante per lo scenario geopolitico che per quello economico……
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A livello presidenziale, i sondaggi al momento danno un modesto vantaggio a Clinton, con ampia incertezza. Per il Congresso, si prevede una maggioranza repubblicana alla Camera e addirittura una possibile parità al Senato, con l’implicazione di un altro biennio di stallo.
L’incertezza sull’esito del voto presidenziale è ampia, ma i rischi sono concentrati sulla componente internazionale della politica americana. Clinton è in linea con le posizioni dell’Amministrazione attuale. La posizione di Trump è stata finora generalmente di rottura con l’establishment, anche repubblicano.
Sul fronte della politica economica, gli scontri sui tagli fiscali e sulla riduzione del deficit sono storia passata. I programmi di entrambi i candidati alla presidenza implicano una politica fiscale espansiva, anche se con grandi differenze. La questione per i prossimi anni riguarda quanto, non se, si espanderanno il deficit e il debito.
Tuttavia, la previsione di governo diviso rende probabile il quasi totale immobilismo legislativo per almeno un altro biennio. Anche approvare il budget resterà una “missione impossibile” per il Congresso americano.
Le elezioni americane dell’8 novembre sono uno spartiacque importante per i mercati quest’autunno. Come nel recente passato, il risultato dell’elezione del presidente è più rilevante per gli scenari geopolitici che per quelli di politica economica. Sul fronte della politica fiscale, infatti, è determinante la composizione del Congresso.
I sondaggi sul voto per il Presidente sono molto incerti e, al momento, rilevano una prevalenza di Clinton su Trump. L’esito è però ancora incerto per via del sistema elettorale americano (il voto decisivo è quello del Collegio elettorale, non quello popolare), della presenza di due candidati di “terzi partiti”, dell’ampia fetta di potenziali elettori ancora indecisi e della minore affidabilità dei sondaggi in generale. Per il Congresso, la previsione è di una Camera repubblicana e di una maggioranza risicata al Senato (probabilmente repubblicana, ma non è escluso un pareggio). Il Senato dovrebbe quindi restare ostaggio del potenziale ostruzionismo della minoranza, con conseguente proseguimento dello stallo legislativo che ha caratterizzato gli ultimi sei anni.
I temi di fondo della campagna elettorale, a tutti i livelli (presidente e Congresso), sono molto diversi da quelli di quattro anni fa. Per quanto riguarda la politica in senso ampio, immigrazione e terrorismo sono in cima alla lista. Sul fronte della politica fiscale, il grande assente è il pareggio di bilancio. Il consolidamento della ripresa, anche se su ritmi da “stagnazione secolare”, ha dato un contributo rilevante all’andamento (ciclico) dei conti federali, con sei anni consecutivi di calo del deficit. Washington ha quindi colto al volo la possibilità, nel breve termine, di rinviare il dibattito e gli interventi di consolidamento fiscale. I conti federali restano su un sentiero insostenibile nel medio termine, ma la campagna elettorale si è svolta con programmi di espansione fiscale (v. sotto), soprattutto in casa repubblicana. Questo sarà il leitmotiv del prossimo biennio, comunque vadano le elezioni.
1. Chi viene eletto l’8 novembre?
– Camera: rinnovo di tutti i 435 seggi; per raggiungere la maggioranza i Democratici dovrebbero guadagnare 32 seggi, evento praticamente impossibile. Alla luce dei sondaggi attuali, è probabile che i Repubblicani mantengano la maggioranza, se pure con un margine più contenuto. Senato: rinnovo di 34 seggi su 100, di cui 24 detenuti da Repubblicani; la maggioranza attualmente è repubblicana (56 seggi su 100); probabile il mantenimento di una risicata maggioranza repubblicana, ma non si esclude un risultato di parità. I sondaggi più recenti in alcuni distretti incerti hanno fatto aumentare sensibilmente la probabilità di un risultato di 50-50: in questo caso il voto decisivo sarebbe espresso dal vice-presidente, che darebbe la maggioranza al partito che vincerà le elezioni presidenziali.
– Presidente: i sondaggi dopo i dibattiti presidenziali sono poco lontani dalla parità, con un modesto vantaggio a favore di Clinton; l’attendibilità in calo dei sondaggi politici mantiene ampia l’incertezza sull’esito, anche in presenza di una larga fetta di indecisi. Inoltre, la presenza di due candidati “esterni”, Johnson (partito Libertario) e Stein (Verdi) con poco più del 10% complessivo nei sondaggi aumenta l’incertezza sulla distanza effettiva fra i candidati dei due principali partiti.
– Governatori: 11 stati rinnovano il governatore nel 2016: sulla base dei sondaggi, 5 dovrebbero essere democratici, 3 repubblicani e 3 sono incerti.
2. Quali equilibri politici dopo il voto? 2.1 Congresso Il nuovo Congresso probabilmente resterà bloccato dal potere di ostruzionismo della minoranza al Senato. I sondaggi segnalano il probabile mantenimento dello status quo (v. tabella 1), ma con margini più stretti. La Camera dovrebbe restare a maggioranza repubblicana, anche se con un margine meno ampio rispetto a quello attuale. Il Senato potrebbe mantenere una risicata maggioranza repubblicana, più modesta rispetto a quella attuale, ma non è escluso un risultato di parità. In caso di parità, il voto del Vice-presidente sbloccherebbe lo stallo: in questa situazione, il colore del Presidente determinerebbe anche quello del Senato.
Nella seconda parte del primo mandato di Obama, il Senato è stato bloccato dall’ostruzionismo repubblicano in un Congresso tutto democratico. Nel secondo mandato Obama, con il cambiamento di maggioranza, è stato l’ostruzionismo democratico a bloccare l’attività legislativa del Senato e quindi del Congresso. Se il partito di minoranza attua l’ostruzionismo, la nuova legislazione può venire approvata solo con una maggioranza qualificata di 60 voti (2/3): da inizio 2011, la minaccia di ostruzionismo ha bloccato quasi tutte le iniziative di qualche rilievo politico. Inoltre, la divisione fra il Congresso e l’Amministrazione sottrae quasi ogni rilevanza all’agenda di politica fiscale del Presidente.
L’esito elettorale atteso per Camera e Senato nel 2016 implica un’elevata probabilità di prosecuzione dello stallo dell’attività legislativa, a meno che non si formi un consenso bipartisan
che generi uno spostamento di voti in uno dei due (o in entrambi i) rami del Congresso. Gli Stati Uniti ormai da diverse legislature non hanno un budget approvato con una maggioranza chiara in Congresso. La spesa non collegata ai programmi pluriennali (su cui il Congresso non vota, cioè principalmente sanità e previdenza) è governata dal costante rinnovo dell’esercizio provvisorio (come è successo, ancora recentemente, il 29 settembre, con un voto che ha evitato un nuovo blocco del governo fino al 31 dicembre). Nella legislatura attuale, gli accordi bipartisan hanno dominato il quadro in relazione alla crisi del debito e agli interventi di riduzione del sentiero della spesa discrezionale. E’ probabile che il prossimo Congresso sia caratterizzato da una dinamica simile: nessun accordo regolare sul budget, e possibili accordi per grandi temi. Alcuni sono sul tavolo: oltre al trattato commerciale Trans Pacific Partnership, su cui entrambi i partiti si sono dichiarati finora contrari, il Congresso potrebbe discutere la riforma tributaria per le imprese, anche se la probabilità non è molto elevata. L’implicazione principale di questo scenario è che anche l’agenda di politica economica del Presidente è più che altro virtuale, soprattutto se il Presidente è di un partito diverso rispetto alla maggioranza in Congresso.
Occorre aggiungere che esiste una via possibile per rendere operativo su alcuni temi il Congresso che abbia i due rami dello stesso colore, anche se con soltanto la maggioranza semplice al Senato, soggetto quindi all’ostruzionismo. Questa via si chiama “ budget reconciliation ” 1. Se Camera e Senato hanno la stessa maggioranza, possono predisporre legislazione relativa a imposte, spese e limite del debito attraverso la procedura di reconciliation e, con un testo identico nei due rami, approvarla con maggioranza semplice su cui la minoranza non può attuare ostruzionismo. La procedura è stata introdotta nel 1974 e usata di rado (15 volte fino al 2015, può essere usata solo 3 volte ogni anno); una delle ultime volte per approvare Obamacare. In questo caso, sono rilevanti due fattori ora incerti: 1) il colore del Presidente, che con il potere di veto può bloccare la legislazione e 2) la maggioranza, anche risicata, in Senato. P. Ryan, presidente repubblicano della Camera, ha già annunciato che se i due rami del Congresso saranno repubblicani, userà spesso la procedura di reconciliation (per esempio per provare a eliminare le principali voci di Obamacare). Al momento, con uno scenario centrale di governo diviso (Congresso di un colore, Presidente dell’altro) il tema della reconciliation non sembra operativo, anche se è possibile.
2.2 Presidente Per quanto riguarda il Presidente, i sondaggi elettorali hanno visto una chiusura del differenziale fra Clinton e Trump, con miglioramento della percentuale di votanti favorevoli al candidato repubblicano. L’elezione del Presidente avviene attraverso il voto dei delegati dei partiti. A inizio ottobre, lo spostamento dei sondaggi ha determinato un passaggio di delegati da “probabilmente democratici” a “ toss-ups ” e da “ toss-ups ” a repubblicani, solo parzialmente rientrato più recentemente. Come appare dalla tab. 2 qui sopra, il margine dei delegati “sicuri” fra i due candidati è contenuto, e c‘è un’ampia fetta di delegati del tutto incerti. Alla luce dello spostamento dei sondaggi presidenziali a favore di Trump (v. grafico qui sotto), l’elezione di Clinton si è fatta più incerta. Un andamento analogo si era registrato nei mesi precedenti il voto del 2012, che aveva però mantenuto la leadership democratica, con la rielezione di Obama.
Il sistema elettorale americano non riflette in modo diretto il voto popolare, dato che l’elezione effettiva del Presidente avviene attraverso il Collegio elettorale e ci possono essere risultati con margini anche molto diversi fra i due voti. Per esempio, la rielezione di G. W. Bush avvenne con un margine di 50,7% a 48,3% nel voto popolare, ma uno scarto di 6pp nel voto elettorale. Nel 1968, la differenza era anche più marcata: Nixon ebbe un margine di 0,7pp nel voto popolare e di 20pp nel voto del Collegio.
Un ruolo può anche essere giocato dai candidati di “terzi partiti”. Alle elezioni di quest’anno ci sono due candidati con una percentuale non irrisoria di voti nei sondaggi (Johnson e Stein, v. grafico). Nessun “terzo partito” ha guadagnato delegati per il Collegio elettorale dall’elezione presidenziale del 1968, quando Wallace ebbe 46 delegati; il Collegio elettorale elesse Nixon, che aveva 301 delegati, contro i 191 di Humphrey.
In uno scenario improbabile, ma possibile, se nessuno dei candidati ha 270 voti, il Presidente è eletto dalla Camera dei rappresentanti, con un voto per ciascuno stato fra i tre candidati con i maggiori voti elettorali. Nel 2016, 33 delle 50 delegazioni statali alla Camera sono in mano ai repubblicani, che eleggerebbero quindi il Presidente. Il vice-presidente è invece eletto dal Senato, in modo analogo a quello della Camera. Se non si trova un accordo, il presidente della Camera diventa automaticamente il Presidente (in questo caso sarebbe probabilmente Paul Ryan).
3. La politica fiscale dopo le elezioni: espansiva a legislazione vigente, più espansiva con il programma Clinton, straordinariamente espansiva con il programma Trump Gli organi politici che saranno eletti a novembre ed entreranno in carica a gennaio 2017 non hanno di fronte problemi urgenti da risolvere. La ripresa è consolidata e fino al 2015 il deficit è stato in calo costante (v. Figg. 1 e 2), grazie al contenimento della spesa e al rialzo delle entrate, fenomeni in larga parte di natura ciclica. Lo scenario di politica fiscale appare, nel breve termine, relativamente virtuoso, grazie anche al costo degli interessi stabile nonostante il forte aumento del debito nell’ultimo decennio.
Come appare dalle Figg. 2 e 3, la legislazione vigente è espansiva, per via del previsto continuo aumento delle spese/PIL causato dalla continua crescita delle uscite per sanità e previdenza, a fronte di quasi stabilità delle entrate/PIL. La divisione prevista per il Congresso rende meno rilevante l’agenda del Presidente; i programmi di politica economica di Clinton e Trump sono comunque abbastanza vicini a quelli dei rispettivi partiti, che pure dovranno essere annacquati per garantire la gestione ordinaria delle spese del Tesoro.
I programmi elettorali di entrambi i candidati prevedono espansione fiscale rispetto alla legislazione vigente su un orizzonte decennale. Le differenze fra le piattaforme economiche dei candidati sono macroscopiche e riassunte nei piani per entrate e spese (v. anche Box). Anche se mancano molti dettagli soprattutto per il piano Trump, le tabelle 2-4 e la fig. 4 parlano da sole.
Il Piano Clinton prevede un modesto aumento del deficit cumulato in 10 anni (200 mld), con aumenti di spesa controbilanciati da aumenti delle entrate analoghi (circa 1,5 tln di dollari ciascuno). Il Piano Trump: prevede un enorme ampliamento del deficit cumulato in 10 anni (5,3 tln) attraverso ampie riduzioni delle entrate controbilanciate da un modesto controllo della spesa.
Per riferimento, riassumiamo i numeri dei budget presentati dalla leadership repubblicana (Ryan) e dall’Amministrazione (Obama), entrambi espansivi ma meno della legislazione vigente. Il budget Ryan prevede un azzeramento del deficit entro 10 anni; secondo il Tax Policy Center il piano prevede una riduzione di entrate di 3,1 tln di dollari nel primo decennio e 2,1 tln di dollari in quello successivo, pur ipotizzando una crescita del PIL molto rapida. Le voci principali sono una radicale riforma dell’imposizione sulle società (aliquota massima 20%), una riduzione delle aliquote sul reddito delle persone fisiche (aliquota massima a 33%), l’eliminazione dell’Alternative Minimum Tax, delle imposte di successione e donazione e di tutte le imposte collegate a Obamacare. L’azzeramento del deficit previsto dal piano Ryan per il 2027 avverrebbe attraverso una drastica riduzione della spesa, soprattutto sanitaria e previdenziale. Il budget Obama prevede riduzioni del deficit nel 2017-18 e successivi ampliamenti sull’arco di 10 anni, con un effetto cumulato di 6,9 tln di dollari, attraverso aumenti di spesa e di imposte. Né questi due piani né quelli presentati dai candidati presidenziali hanno alcuna probabilità di realizzarsi, alla luce delle previsioni relative all’esito elettorale.
Sulla base della previsione di un’altra legislatura con un Congresso diviso, la situazione di stallo dell’attuale legislatura dovrebbe riprodursi anche nel periodo 2017-18, rendendo difficile un accordo bipartisan definitivo sul budget. Oggi, come nel 2012, le piattaforme elettorali di Democratici e Repubblicani hanno alcuni punti in comune (riforma tributaria sulle società, necessità di controllare il programma Medicare, riforma dell’Alternative Minimum Tax). Su alcuni punti il ”colore” del Presidente potrebbe fare maggiore differenza, per via delle esplicite promesse pre-elettorali: comunque, per il passaggio in Congresso sarà necessario un compromesso. Tuttavia, lo scenario centrale rimane di veti incrociati e prosecuzione dei rinnovi periodici dell’esercizio provvisorio, senza riforme di rilievo: senza urgenza, il Congresso non avrà incentivi ad agire e trovare compromessi.
4. Conclusioni Il nostro scenario centrale prevede ancora una volta un governo diviso dopo le elezioni, con un Presidente democratico, la Camera repubblicana, il Senato vicino alla parità e soggetto all’ostruzionismo della minoranza. L’implicazione è che ogni intervento legislativo, sia ordinario sia straordinario, debba essere negoziato, e si limiti quindi a quanto strettamente indispensabile.
Questo quadro implica anche che l’agenda del Presidente sia bloccata dal Congresso, come accaduto negli anni recenti. Le tendenze per la politica a Washington saranno conferme dello status quo. Per la politica fiscale, il trend di allentamento “clandestino” proseguirà, grazie anche al miglioramento ciclico recente dei conti federali. Il consolidamento fiscale strutturale resta necessario, ma riemergerà come tema importante non prima delle prossime elezioni. Invece, la politica internazionale, in mano al Presidente, è soggetta a maggiore incertezza, visto il posizionamento di Trump al di fuori delle linee dell’ establishment di Washington: qui si concentrano i rischi post-elettorali in caso di una presidenza repubblicana.
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