Stati Uniti – Riforma tributaria: si aprono le danze

La leadership repubblicana e la Casa Bianca hanno presentato un quadro di base per la riforma tributaria……..

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Per ora mancano molti dettagli, la cui determinazione viene lasciata al Congresso. La mancanza di dettagli è un ovvio difetto della proposta, ancora lontana da una formulazione che possa trasformarsi in legge. D’altra parte, proprio la mancanza di dettagli lascia spazio negoziale in Congresso, per formare eventualmente maggioranze non ortodosse, come visto sui temi del limite del debito e della legge di spesa. 

La proposta riproduce molte indicazioni delle precedenti versioni in termini di numero e livello delle aliquote, e rimane probabilmente favorevole alle classi di reddito più alte, ma introduce anche alcune novità positive (possibile mantenimento dell’aliquota massima sul reddito delle famiglie, eliminazione di molte detrazioni). Gli interventi sulle imposte per le imprese sono positive in termini di aumento della competitività. Le misure avrebbero effetti espansivi nel breve termine; nel medio termine amplierebbero il deficit e il debito. I tempi sono strettissimi per un’approvazione entro fine anno: la riforma potrebbe ridursi a un semplice taglio di imposte. Lo scenario centrale è che una versione, anche minima, della riforma, venga approvata fra fine 2017 e inizio 2018.

La partita per la riforma tributaria è stata ufficialmente aperta questa settimana, con un discorso di Trump e la pubblicazione dei principi guida1, risultato di mesi di lavoro congiunto della leadership repubblicana della Camera e del Senato e dei rappresentanti economici della Casa Bianca. Le indicazioni continuano a essere generiche, ma sono meno vaghe rispetto a quanto pubblicato in precedenza e saranno la base per l’apertura del dibattito in Congresso.

I principi generali della riforma sono, in quest’ordine: sollievo fiscale per le famiglie con reddito medio; semplificazione del calcolo del carico fiscale per la grande maggioranza dei cittadini; sollievo fiscale per le imprese, soprattutto per quelle di dimensioni medio-piccole; eliminazione degli incentivi a esportare posti di lavoro, capitale e entrate fiscali all’estero; allargamento della base imponibile, aumento dell’equità ed eliminazione di incentivi speciali. Nel documento pubblicato emerge anche esplicitamente la volontà di lavorare con supporto bipartisan. 

Non sarà facile trovare un accordo, non solo per il numero elevato di modifiche allo status quo, con ampi effetti redistributivi, ma anche per i vincoli sull’ammontare accettabile di ampliamento del deficit. Sulla base della proposta di budget presentata dai repubblicani al Senato, lo spazio che il budget dovrebbe fornire per la riduzione delle entrate nel prossimo decennio sarà probabilmente intorno a 1,5 tln di dollari, mentre i tagli delle imposte previsti dai piani presentati prima delle elezioni valevano circa 4-5 tln di dollari in 10 anni e una stima preliminare degli effetti della proposta vede un ampliamento del deficit cumulato di circa 2,2 tln di dollari (v. sotto). 

Nonostante gli ovvi ostacoli, manteniamo la previsione che un accordo operativo possa essere approvato entro fine anno, o al più tardi nei primi mesi del 2018, per permettere di aprire la campagna elettorale repubblicana con un risultato politico positivo, dopo la sconfitta sulla sanità. L’effetto della riforma dovrebbe essere moderatamente espansivo, e potrebbe già essere visibile da inizio 2018, con aliquote più basse per un’ampia fetta di contribuenti, oltre che per le imprese. Va però ricordato che l’economia USA non ha bisogno di stimolo transitorio, ma strutturale (per alzare la crescita potenziale).

Sottolineiamo i tre fattori chiave per l’autunno caldo del 2017: 1) ancora incertezza e conflitti in Congresso fino all’ultimo, con possibile accordo bipartisan , non solo sulla riforma tributaria ma anche sulla legge di spesa in scadenza a inizio dicembre; 2) aumento della probabilità di uno stimolo fiscale con effetti espansivi sul 2018-19; 3) aumento della probabilità di un allargamento del deficit e di aumento del rapporto debito/PIL su un orizzonte di 10 anni.

Caratteristiche del quadro di base della riforma

1. Famiglie. Le aliquote passano da sette a tre: 12, 25 e 35%, con la possibilità di un prelievo aggiuntivo sui redditi più elevati con una eventuale quarta aliquota in modo da evitare di ridurre le imposte sulla fascia alta (aliquota massima attuale: 39,5%). Si prevede la possibilità di migliorare l’indicizzazione degli scaglioni con un indice migliore (probabilmente usando il CPI concatenato). Si raddoppia la detrazione standard attuale 2 e si eliminano quasi tutte le altre detrazioni, con l’esclusione degli interessi sui mutui e delle donazioni per beneficenza. Si eliminano le detrazioni per i familiari dipendenti, si amplia il credito di imposta per i figli (senza dettagli) e si introduce un credito di imposta di 500 dollari per dipendenti diversi dai figli. Non ci sono indicazioni per la tassazione di dividendi e capital gains, ma si afferma di voler mantenere il trattamento fiscale dei risparmi pensionistici. Si elimina l’Alternative Minimum Tax (AMT) e l’imposta di successione.
2. Imprese. L’aliquota scende da 35% a 20%, mentre per le società semplici (pass-through businesses) si fissa un’aliquota massima di 25% (attualmente la tassazione è determinata dalle aliquote per le persone fisiche). Ammortamento immediato e completo per investimenti con vita breve (macchinari e simili) per almeno 5 anni. Non si parla dell’ammortamento per le strutture. Indicazione favorevole alla limitazione delle detrazioni degli interessi per le società per azioni, senza dettagli. Eliminazione della detrazione per la produzione manifatturiera domestica (“section 199 deduction”), introdotta nel 2004 e applicata ai produttori manifatturieri domestici. Modifica del sistema di tassazione degli utili detenuti all’estero, che non sarebbero tassati al rimpatrio e introduzione di un’imposta una tantum sugli utili già prodotti e detenuti all’estero oggi.

Valutazione dei costi del quadro di base

Il Committee for a Responsible Federal Budget (CRFB) ha stimato in via preliminare gli effetti della proposta, colmando le lacune su molti dettagli con ipotesi adattate dalle precedenti proposte della leadership repubblicana e della Casa Bianca. Le stime implicano un probabile ampliamento del deficit cumulato su 10 anni di 2,2 tln di dollari, derivante da una riduzione di imposte di 5,8 tln di dollari e da un incremento di entrate legato all’allargamento della base imponibile di 3,3 tln di dollari. Come notato sopra, per ora lo spazio di ampliamento del deficit sembra essere intorno a 1,5 tln di dollari su 10 anni, in base alla proposta di budget del Senato. La frangia conservatrice della Camera potrebbe insistere per effetti anche più limitati, mentre non è chiaro quale posizione prenderebbero i democratici. L’Amministrazione sta già indicando che la riforma si autofinanzierebbe, risultato del tutto improbabile. Per i repubblicani moderati e per i democratici molto è negoziabile, mentre per i conservatori repubblicani potrebbero esserci dei veti ideologici.

Fonte: calcoli CRFB basati su stime di politiche simili fatte da Tax Policy Center e Tax Foundation. La stima è molto grezza, dato che il piano non dà alcuni dettagli che potrebbero cambiare il risultato in modo significativo. Il CRFB non ha modellato il piano ma ha compilato stime delle component da varie stime simili, soprattutto la versione 2016 del piano della campagna Trump, il piano repubblicano della Camera “Better Way,” e il framework sulle imposte di aprile della Casa Bianca. Per esempio, si è ipotizzato che la struttura di aliquote 12/25/35 contenga gli stessi intervalli di reddito del piano della campagna Trump del 2016, ma il costo effettivo dipende in misura significativa da tali intervalli. Per il credito di imposta per i figli, il piano non specifica quanto sia grande un “significativo” aumento, ma qui è stato incluso l’aumento del 50% indicato nel piano Better Way e l’aumento degli intervalli di reddito considerati da Ways and Means nel 2014. Il numero ipotizzato può essere una significativa sottostima. I numeri possono non sommare al totale per gli arrotondamenti. *Ci sono pochi dettagli su quanto ambizioso sarebbe questo limite, e l’ammontare risparmiato potrebbe variare in modo significativo, da quasi zero fino a 1 tln di dollari. Per la stima centrale, si è ipotizzato che la limitazione sugli interessi corrisponda a circa la metà delle entrate perse per l’ammortamento accelerato. **La stima potrebbe cambiare con più dettagli, ma le due proposte probabilmente si elidono a vicenda. ° Si ipotizza l’aliquota del 25% per il reddito da attività sulla base del piano Better Way, ma i dettagli restano non specificati.

La proposta può essere vista sia come bicchiere mezzo vuoto, sia come bicchiere mezzo pieno, almeno in questa fase iniziale. I dettagli faranno la differenza e ogni giudizio ora è incerto.

Una valutazione negativa della proposta sarebbe giustificata da diversi fattori: 1) mancano troppi dettagli per poter dare una valutazione sia in termini di equità/redistribuzione, sia in termini di effetti complessivi sull’economia e sul deficit; 2) con le informazioni disponibili, sembra probabile che, al di là della retorica, gran parte della riduzione del carico fiscale sia a favore delle classi alte di reddito (e in particolare, dei membri dell’Amministrazione Trump); 3) le misure indicate sono più tagli di imposte che parte di una riforma vera e propria; 4) la proposta è in sostanza il minimo comun denominatore di tutte le possibili proposte, su cui non è troppo difficile concordare: il Congresso dovrà individuare dove tagliare (specificando le detrazioni eliminate, per esempio), quindi la parte difficile è ancora tutta da delineare; 5) probabilmente la riforma non sarà neutrale sul deficit e avrà una durata limitata a 10 anni. 

D’altra parte, una valutazione positiva avrebbe delle basi ragionevoli: 1) si inserisce la volontà di ridurre il carico fiscale delle fasce medie di reddito e si lascia al Congresso la scelta di non ridurre invece il carico delle classi più elevate; 2) si indica la volontà di eliminare la maggior parte delle detrazioni, sempre lasciando al Congresso lo scontro potenziale con le lobby dei vari settori: in questo senso la proposta non è una riforma, ma può diventarlo; 3) si apre la possibilità di una collaborazione bipartisan, non da escludere alla luce delle indicazioni su alcuni punti imprescindibili per i democratici: anche qui è tutto in mano al Congresso, ma si è visto che se la leadership repubblicana inciampa, Trump non esita a spaccare il partito per ottenere un risultato; 3) si otterrebbe effettivamente una semplificazione della preparazione delle dichiarazioni dei redditi, se pure non del tutto omogenea: per i redditi alti la semplificazione è probabilmente accompagnata da un ampio taglio fiscale attraverso l’eliminazione dell’AMT.

Conclusioni

Lo schema di riforma tributaria presentato dai repubblicani e dalla Casa Bianca è ancora vago, come si nota dall’assenza di molti dettagli essenziali per definire una legge operativa. La mancanza di dettagli da un lato è un difetto, dall’altro però lascia spazio per i negoziati in Congresso e dà margini per compromessi. Lo spostamento del focus sulle classi medie e la possibilità di mantenere invariata l’aliquota sui redditi alti sono segnali di apertura per un possibile accordo bipartisan, che potrebbe rendersi necessario se la fazione estremista repubblicana alla Camera mantenesse posizioni rigide come nel caso della riforma sanitaria. In termini di tempistica, la condizione necessaria per procedere è l’approvazione di una risoluzione di budget al Senato e alla Camera che dia l’indicazione per il margine di manovra sull’ampliamento del deficit.  

In conclusione, quindi, lo schema presentato rimane solo il punto di partenza di un processo difficile, che però non potrà essere troppo lungo per poter dare frutti utili per la campagna elettorale per le elezioni midterm. Il rischio è che, con i tempi così stretti, la riforma si traduca più che altro in un taglio di imposte concentrato sulle classi alte di reddito. Tuttavia le spaccature interne al partito repubblicano e la necessità di tenere vivo un possibile supporto democratico rappresentano un argine a una operazione di puro trasferimento a favore dei redditi elevati

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