La turbolenza politica collegata alle indagini sui rapporti fra la Russia e la campagna elettorale di Trump ha rallentato l’avanzamento, già di per sé difficile, delle riforme…..
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La nomina del consigliere speciale Mueller alla guida dell’indagine dell’FBI sul Russia-gate dovrebbe contribuire a riportare in primo piano l’attività legislativa del Congresso su sanità, budget e imposte.
L’iter delle riforme è anche imbrigliato da questioni procedurali che devono essere soddisfatte per poter legiferare senza soggiacere all’ostruzionismo democratico.
I lavori del Congresso nei prossimi mesi saranno scanditi da una difficile sequenza. Prima di tutto, l’approvazione della riforma sanitaria, che richiede ora una nuova versione approvata in Senato e inviata per un nuovo voto alla Camera, difficilmente realizzabile prima di metà giugno. Poi l’approvazione di una “budget resolution”, probabilmente molto diversa dal budget dell’amministrazione, entro luglio. Quindi elaborazione della riforma tributaria, con tutti i dettagli mancanti nel “canovaccio” presentato da Trump due mesi fa. A partire da settembre dovrebbero anche aprirsi i negoziati per le modifiche al NAFTA.
In conclusione, l’approvazione delle riforme annunciate (sanità, imposte, commercio internazionale) è ancora lontana e richiede un’impegnativa corsa a ostacoli in Congresso. In particolare, il lavoro di ricerca del consenso su un piano coerente per le imposte deve ancora cominciare. Per fortuna, la crescita americana sta benissimo, con la crescita al potenziale e il mercato del lavoro al pieno impiego, anche senza nuovi interventi fiscali.
La turbolenza politica collegata all’indagine Russia-Trump ha distolto il Congresso e l’amministrazione dalle riforme economiche. Riteniamo che i timori di impeachment siano prematuri (v. il nostro focus “ Tutto quello che avreste sempre voluto sapere sull’impeachment ”, 22/5/2017). Anche se restano aperte le inchieste delle commissioni servizi segreti di Camera e Senato, la nomina del consulente speciale Mueller potrebbe contribuire a spostare le questioni più strettamente politiche su un sentiero parallelo, permettendo di riportare il focus sulle riforme. L’agenda economica dovrebbe tornare al centro dell’attività politica nei prossimi mesi, e rimane dominata da sanità, imposte e commercio internazionale.
L’amministrazione per ora non ha ottenuto nessun risultato sulle riforme, ma ha chiarito qual è la filosofia di fondo che le guiderà: ridurre in misura massiccia il ruolo dello Stato, soprattutto sul fronte assistenziale e redistributivo. Questa filosofia emerge chiaramente dalla proposta di budget presentata in settimana, e caratterizzerà gli interventi futuri: meno Governo e più crescita (in parte illusoria), con reminiscenze degli anni ’80. Il sentiero resta arduo, e lungo.
Per la sanità, la versione approvata alla Camera è ora al vaglio del Senato, che sta lavorando in silenzio su modifiche tali da permettere un voto favorevole. Il testo del Senato però dovrà poi tornare alla Camera senza garanzia di approvazione. Nel frattempo, la stima del CBO degli effetti della versione della Camera (v. sotto) conferma le implicazioni fortemente regressive della struttura della “controriforma sanitaria” repubblicana. Per quanto riguarda le imposte, le linee guida indicate da Trump un mese fa sono troppo scarne per permettere una valutazione dei loro effetti. In ogni caso, prima di avanzare sui dettagli delle modifiche alle imposte è necessario che il Congresso approvi una “budget resolution”, che probabilmente modificherà il budget del Presidente, riducendo i tagli alla spesa assistenziale e ipotizzando un sentiero di crescita molto meno ottimistico rispetto a quello presentato dall’Office of Management and Budget. Sul fronte del commercio internazionale è stata aperta la procedura per rinegoziare NAFTA, e le contrattazioni con il Messico dovrebbero iniziare a fine agosto. Recentemente però Canada e Messico hanno dichiarato che i negoziati dovrebbero avvenire su base trilaterale, e non bilaterale come invece segnalato dagli Stati Uniti. Le indicazioni sulle possibili modifiche al trattato comunque puntano a cambiamenti limitati e non particolarmente controversi. Sul NAFTA quindi ci saranno risultati modesti, probabilmente fra fine 2017 e inizio 2018.
Sui temi economici e sociali, prevediamo che la riforma sanitaria possa essere approvata entro luglio, e a seguire inizino i lavori sul budget e sulla riforma tributaria. Ma su questo fronte i risultati si faranno attendere a lungo: difficilmente le riduzioni delle imposte saranno approvate prima dell’autunno (nella migliore delle ipotesi) e diventeranno operative prima di metà 2018.
1. Sanità: la saga della sostituzione di Obamacare non è ancora finita
L’attività del Congresso è concentrata sulla riforma sanitaria che, dopo l’approvazione alla Camera, è ora al vaglio del Senato. La leadership del Senato ha scelto la strada di discutere al proprio interno la nuova versione dell’American Healthcare Act (AHA), alla ricerca di un consenso fuori dai riflettori. Quando ci sarà una stesura che possa passare al Senato, si riaprirà il dibattito alla Camera. Le stime degli effetti dell’AHA elaborate dal Congressional Budget Office avranno un ruolo nella formazione del consenso al Senato.
Il Congressional Budget Office e il Joint Committee of Taxation hanno pubblicato la stima degli effetti dell’ultima versione della riforma sanitaria (American Healthcare Act, AHA) approvata alla Camera. Le stime non sono radicalmente diverse da quelle relative alla prima versione della riforma. Il deficit cumulato nel prossimo decennio verrebbe ridotto di 119 mld di dollari (la riduzione della versione precedente era di 32 mld in più), con un abbattimento delle imposte di 992 mld (soprattutto per via dell’eliminazione della sovrattassa sugli investimenti netti) e un calo della spesa di 1,111 tln di dollari, dovuto soprattutto ai risparmi sul programma Medicaid e alla modifica dei sussidi per le polizze individuali. Per quanto riguarda la copertura assicurativa, con la nuova versione dell’AHA, nel 2018 gli individui assicurati calerebbero di 14 mln rispetto alla legislazione vigente, e di 23 mln nel 2026 (51 mln non assicurati con AHA, rispetto a 28 mln non assicurati con Obamacare nel 2028).
Le stime del CBO daranno combustibile al dibattito in corso al Senato per la revisione della versione dell’AHA approvata alla Camera, anche se non si discostano molto da quelle della versione precedente. La riduzione di Medicaid e la minor copertura per condizioni preesistenti restano ostacoli difficili da superare in Senato. I tempi per l’approvazione di un nuovo testo in Senato e poi per la ricerca di un nuovo consenso alla Camera non saranno brevi e potrebbero slittare verso fine giugno.
2. Budget e riforma tributaria: il ritorno di “voo-doo economics”
Nell’ultimo mese, l’amministrazione Trump ha cambiato strategia, scegliendo di prendere l’iniziativa e di spingere autonomamente un piano per le imposte, anziché delegare l’azione al Congresso, e ha delineato uno scheletro di riforma tributaria targato Casa Bianca. Per ora le informazioni disponibili sono scarne e si riducono a una pagina di linee guida, con molte somiglianze con il piano della campagna elettorale di Trump, ma molti meno dettagli. Nella sezione seguente riassumiamo le principali caratteristiche annunciate da Trump e le stime dei loro effetti, pur in presenza di grande incertezza.
I tempi della riforma restano lunghi: nella migliore delle ipotesi un piano potrà essere pronto in estate, e l’approvazione in Congresso difficilmente potrà avvenire prima dell’autunno. Tuttavia non è da escludere che i voti definitivi in Congresso per la riforma tributaria slittino al 2018, sulla base dell’esperienza del passato. Il piano della Casa Bianca è minimale, e va riempito con maggiori informazioni, che genereranno inevitabili conflitti fra i Repubblicani. Inoltre, prima di lavorare sulla riforma, sarà necessario approvare una “budget resolution” (v. sotto), che delinei gli aggregati fiscali per il prossimo decennio. L’ipotesi di crescita al 3% inclusa in tutte le proposte dell’amministrazione (budget e riforma tributaria) non possono essere condivisi dal Congresso, che deve usare le ipotesi del CBO, più conservative, con implicazioni molto differenti sulle entrate e sul deficit. Pertanto, nonostante la presentazione del budget e del piano Trump, il Congresso ha davanti a sé mesi di lavoro enorme per fare “quadrare i conti”.
2.1 Piano Trump: tutto in una pagina, poco più di un tweet!
Alla vigilia dei primi cento giorni dall’insediamento, il presidente Trump ha spinto per annunciare le linee guida della riforma tributaria, anche se il segretario del Tesoro e i consiglieri economici della Casa Bianca erano ancora lontani dall’avere un piano coerente. Le informazioni sulla riforma sono talmente generiche da rendere impossibile qualsiasi stima coerente dell’impatto delle misure sulle variabili fiscali e su quelle economiche. Tuttavia, l’informazione disponibile dà indicazioni della direzione che la riforma dovrebbe prendere secondo l’amministrazione.
Individui
– Riduzione del numero di aliquote, da 7 a 3: 10, 25 e 35%. Riduzione dell’aliquota massima da 39,6%. Non sono disponibili le fasce di reddito associate a ciascuna aliquota, quindi è impossibile stimare gli effetti redistributivi.
– Raddoppio della deduzione standard per gli individui, da 6350 USD a 12700 USD (doppio per coppie). Introduzione di sostegno (non specificato) per spese per figli e dipendenti. Eliminazione dell’Alternative Minimum Tax e dell’imposta federale di successione.
– Eliminazione di tutte le deduzioni, all’infuori di quelle per interessi e donazioni benefiche. Fra le altre, si elimina la deduzione delle imposte locali e statali.
– Eliminazione della sovrattassa del 3,8% sul reddito da investimenti introdotta con Obamacare. Se la riforma sanitaria sarà approvata, questa tassa verrà abolita senza bisogno della riforma tributaria, riducendone l’impatto sul deficit.
Società
– Riduzione dell’aliquota sugli utili dal 35 al 15%. La nuova aliquota dovrebbe riguardare anche le cosiddette “pass-through business”, società semplici in cui il reddito dei soci è stato tassato finora all’aliquota del reddito delle persone fisiche (con un massimo di 39,6%) corrispondente. Definizione di un meccanismo (non specificato) per evitare elusione fiscale da parte dei soci attraverso spostamento di reddito da lavoro a reddito da capitale.
– Trasformazione in un sistema di tassazione territoriale, senza dettagli.
– Introduzione di un’imposta ridotta sugli utili detenuti all’estero, con aliquota non specificata.
– Nessuna informazione sulla deducibilità delle spese per interessi e per eventuale ammortamento degli investimenti.
2.2 Valutazione
La descrizione riportata sopra del nuovo piano Trump evidenzia due elementi essenziali: l’obiettivo di ridurre le imposte e la mancanza di dettagli. Un tentativo di valutazione degli effetti del piano sul deficit si può fare utilizzando le informazioni del piano Trump annunciato alla fine della campagna elettorale per alcuni dei dettagli cruciali mancanti, soprattutto i livelli delle fasce di reddito per l’applicazione delle aliquote. La base per valutare gli effetti di qualsiasi piano di riforma è rappresentata dal budget. Il Presidente ha presentato la sua versione il 23/5 (v. sotto).
Il Committee for a Responsible Budget ha compilato una stima preliminare dei costi del piano Trump, utilizzando le fasce di reddito per le aliquote per le persone fisiche indicate nel piano Trump dell’autunno 2016 e le stime formulate dal Tax Policy Center e dalla Tax Foundation per le misure elencate. L’effetto è un ampio aumento del deficit cumulato e del debito in 10 anni.
L’amministrazione Trump sostiene che la riduzione delle imposte si autofinanzierebbe, grazie all’aumento della crescita. Il direttore dell’OMB ha detto che l’amministrazione adotta ipotesi di crescita diverse da quelle del CBO che, all’1,9%, vengono definite “tristi”, e che si potrebbero anche adottare ipotesi più ottimistiche, con una crescita vicina al 4%. Persino la Tax Foundation, baluardo conservatore dei Repubblicani, ha affermato che non c’è tasso di crescita ragionevole che possa ottenere il risultato previsto dalla Casa Bianca. Secondo la Tax Foundation, tagli di imposte analoghi a quelli indicati da Trump potrebbero spingere la crescita al massimo fino a 2,3%, lasciando comunque un ampio buco di bilancio per via del calo delle entrate. Secondo il CFRB, sarebbe necessaria una crescita stabilmente intorno al 4,5% perché la riforma si autofinanzi. In ogni caso, mancano talmente tanti dettagli cruciali del piano che non si può fare altro che aspettare maggiori informazioni, difficilmente disponibili prima di luglio-agosto.
C’è un ulteriore tassello da riempire per poter procedere con la riforma tributaria senza incorrere nell’ostruzionismo democratico. I Repubblicani dovranno approvare una “budget resolution”, a partire della quale poi calcolare le variazioni apportate dalla proposta di riforma.
Il punto di partenza per la “budget resolution” (BR) è il budget presentato dall’amministrazione questa settimana. La proposta Trump indica un azzeramento del deficit in 10 anni, un ritorno a un rapporto debito/PIL al 60% entro il 2027 (da circa 90% previsto dal CBO per il 2027), con ipotesi di crescita stabilmente al 3%, tassi di interesse e inflazione intorno al 2% nei prossimi anni e, implicitamente, un aumento fenomenale della produttività. Secondo il piano, la maggior crescita genererebbe una riduzione di deficit di circa 2 tln di dollari. Dal lato della spesa ci sono tagli per 3,6 tln di dollari, distribuiti a quasi tutti i principali capitoli di spesa, con l’esclusione di Medicare e Social Security, pur con qualche aumento, per lo più cosmetico, per alcune voci: spesa per infrastrutture, 200 mld (controbilanciato da un taglio di 95 mld per la manutenzione delle autostrade), aumento per alcuni comparti della difesa (con correzioni in altre voci, per un obiettivo vicino a quello del budget presentato da Obama lo scorso anno). I dettagli della riduzione di spesa proposta non sono particolarmente rilevanti, perché verranno con ogni probabilità stravolti in Congresso, dove anche i Repubblicani avrebbero difficoltà a fare passare le misure regressive draconiane di Trump.
Dal lato delle entrate, il budget ipotizza che la riforma tributaria sia neutrale in termini di gettito, ma anche che stimoli la crescita di più di un punto all’anno. Nel budget il livello di entrate tributarie è mantenuto invariato in percentuale del PIL sul decennio, mentre la crescita accelera verso il 3% entro il 2021, mantenendosi su tale ritmo sul resto dell’orizzonte previsivo. Con queste ipotesi di crescita, secondo l’Office of Management and Budget, i tagli delle imposte dovrebbero “autofinanziarsi”. Il CBO ha proiezioni di crescita intorno all’1,9% nel prossimo decennio, giustificate dal continuo rallentamento della crescita demografica e da un trend debole della produttività.
Come hanno notato molti commentatori, i risultati del budget dell’amministrazione, con l’azzeramento del deficit in 10 anni, sono basati su un esercizio di doppio conteggio. Come riassume L. Summers 1, si ipotizza che il taglio delle imposte generi una crescita del 3% (già di per sé poco credibile) con un risparmio di 2 tln sul deficit cumulato, e poi si introduce il taglio delle imposte, affermando che è neutrale sul deficit grazie alla crescita. Pertanto i tagli delle imposte svolgono due ruoli: si autofinanziano (cioè generano circa 5,5 tln di dollari in 10 anni) e poi producono anche 2 tln di risparmi sul deficit grazie alla maggior crescita, con il risultato “magico” di azzerare il deficit entro il 2027. Con questa logica, l’amministrazione sta ipotizzando che le riforme siano più che neutrali sul deficit, e che addirittura siano in grado di ridurre il fabbisogno cumulato di 2 tln in 10 anni!
In conclusione, il budget non è credibile, ma mette in chiaro la filosofia dell’amministrazione: riduzione del ruolo del Governo, con tagli di spesa e imposte, e un obiettivo fiscalmente virtuoso (azzeramento del deficit) ma non raggiungibile. Sarà da vedere quale equilibrio si troverà fra le ipotesi della Casa Bianca e quelle del Congresso. Un equilibrio si dovrà trovare, perché una BR approvata da Camera e Senato con una maggioranza semplice (quindi non vincolante il finanziamento della spesa) è indispensabile come base per utilizzare la procedura di “reconciliation” come veicolo legislativo per la futura riforma tributaria, aggirando l’ostruzionismo democratico. 3.
Conclusioni
Il processo delle riforme, nonostante i molti, roboanti annunci dell’amministrazione, è sempre fermo. La riforma sanitaria è immersa nel labirinto legislativo del Congresso e difficilmente si sbloccherà prima di metà giugno. Per quanto riguarda la riforma tributaria, si è ancora ben lontani da qualsiasi dibattito parlamentare. L’iter sarà lungo e il raggiungimento di un consenso fra Camera e Senato richiederà mesi: per vedere la legge approvata si dovrà aspettare la fine dell’anno, nella migliore delle ipotesi. Sul fronte dei trattati internazionali, modeste modifiche al NASFTA potrebbero vedere la luce fra fine 2017 e inizio 2018. La consolazione è che, anche senza le riforme, l’economia americana sta benissimo e prosegue sul sentiero di crescita moderata, con il mercato del lavoro al pieno impiego
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