Tax Cuts and Jobs Act: chi vince, chi perde e chi paga

La leadership repubblicana della Camera ha presentato il disegno di legge “Tax Cuts and Jobs Act” (TCJA), aprendo l’iter legislativo che dovrebbe portare all’introduzione di una riforma tributaria entro inizio 2018. ……..

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La versione della Camera del TCJA ricalca le linee guida presentate a settembre e propone compromessi operativi per raggiungere diversi obiettivi: semplificazione del sistema tributario, modernizzazione e razionalizzazione dell’imposizione sulle imprese per aumentare la competitività, riduzione delle aliquote finanziata almeno in parte attraverso ampliamento della base imponibile, aumento della neutralità impositiva fra i diversi settori. Chi paga? Essenzialmente, le generazioni future, attraverso gli aumenti di debito e deficit. 

I difetti principali sono la regressività delle misure sulle famiglie, la mancanza di incentivi a favore di reddito da lavoro e risparmio, l’allargamento del deficit e l’aumento del debito, particolarmente inappropriati in una fase ciclica di pieno impiego. Il Senato intanto ha presentato la propria versione della legge, con varie differenze rispetto a quella della Camera. 

L’iter della riforma sarà serrato. Nelle prossime settimane il focus si sposterà sulle modifiche in commissione alla Camera prima e al Senato poi. La creazione di deficit oltre il decennio di previsione del budget potrebbe richiedere di ridurre alcune misure e/o renderle temporanee per poter utilizzare la procedura di reconciliation . La necessità di avere un testo comune ai due rami del Congresso riporterà in primo piano i rischi di bocciatura in Senato. 

La tabella di marcia, molto ambiziosa, prevede un’approvazione intorno a fine mese, per avere la legge firmata dal presidente entro fine anno. E’ possibile che i negoziati in Congresso ritardino di qualche settimana i tempi previsti. Anche se l’incertezza resta elevata, manteniamo la previsione che una riforma possa effettivamente entrare in vigore a inizio 2018, con effetti espansivi soprattutto sul primo biennio. 

La leadership repubblicana ha presentato alla Camera il disegno di legge per la riforma del sistema tributario, “Tax Cuts and Jobs Act” (TCJA), in cui sono confermate le linee guida già diffuse a settembre e specificati i dettagli operativi. Il disegno di legge non modifica il quadro generale già noto, ma precisa gli interventi previsti sia dal lato delle famiglie, sia da quello delle imprese.

Il TCJA introduce modifiche al sistema tributario mirate a raggiungere diversi obiettivi: semplificazione del sistema tributario, modernizzazione e razionalizzazione dell’imposizione sulle imprese mirate a un aumento della competitività, riduzione delle aliquote finanziata almeno in parte attraverso ampliamento della base imponibile, aumento della neutralità impositiva fra i diversi settori. I principali effetti positivi della riforma riguardano la tassazione delle imprese, che dovrebbe aumentare la competitività sia domestica sia internazionale e gli investimenti. Sul fronte delle famiglie, i lati positivi del TCJA sono più marginali (semplificazione), mentre la regressività e una notevole dose di arbitrarietà sono degli evidenti difetti. 

In generale, il finanziamento dei tagli di imposte attraverso il deficit è un notevole neo della riforma, soprattutto in una fase di economia al pieno impiego. Secondo il CBO, il costo complessivo “diretto” delle misure è di 1,4 tln in 10 anni, a cui si aggiungono 260 mld addizionali di interessi sul debito, per un totale di 1,660 tln. Inoltre, il probabile ampliamento dei deficit oltre il decennio di previsione del budget potrebbe determinare la necessità di limitare l’entità e/o la durata di alcune misure per poter utilizzare la procedura di reconciliation , rendendo i negoziati ancora più complessi.

Gli effetti della riforma dovrebbero essere espansivi già dal 2018, soprattutto per via delle misure relative alla tassazione delle imprese. I tempi sono molto stretti e permane incertezza sulla formulazione finale delle misure, vista la persistente spaccatura fra le diverse anime del Partito repubblicano e la risicata maggioranza al Senato. Ci sono diversi temi controversi che potranno complicare il sentiero della riforma; tuttavia, lo scenario centrale rimane di approvazione ed entrata in vigore della riforma entro inizio 2018.

1. Le imprese sono le grandi favorite dalla riforma, ma alcune lo saranno più di altre La tassazione delle imprese rappresenta il nucleo della riforma, ma anche la principale fonte di calo delle entrate. Le implicazioni dovrebbero essere positive per la competitività dei produttori USA sia a livello domestico sia a livello internazionale. Alcuni settori e tipologie di impresa sono più favoriti di altri, e alcune misure probabilmente indurranno distorsioni nell’allocazione delle risorse. Complessivamente il giudizio è positivo. Elenchiamo qui sotto le principali novità, e nei paragrafi successivi evidenziamo alcuni punti critici.

– L’aliquota sul reddito di impresa cala da 35% a 20%, portando gli USA poco sotto la media OCSE (24,2%) e in linea con l’UE (22%). 

– L’aliquota massima per le società semplici passa da 39,6% a 25%, e vengono istituite regole base per evitare abusi nella suddivisione fra reddito da lavoro e reddito da capitale in tali imprese. 

– Gli investimenti in macchinari e attrezzature effettuati nei prossimi 5 anni possono essere ammortizzati immediatamente e l’ammortamento di spesa in conto capitale delle società semplici viene facilitato. In questo modo si incentivano gli investimenti; tuttavia, l’esclusione delle strutture e la limitazione temporale delle misure riduce gli effetti espansivi sul medio termine e introduce notevoli distorsioni. 

– La tassazione delle imprese sarà basata su un sistema territoriale, e definita esclusivamente dal reddito domestico, eliminando gli incentivi alle “inversioni fiscali”. Nella fase di transizione, si impone un’aliquota agevolata per il rimpatrio degli utili detenuti all’estero all’entrata in vigore della riforma (12% su attività liquide, 5% su attività illiquide). 

Gran parte delle detrazioni e dei trasferimenti vengono eliminati, alla luce della riduzione dell’aliquota sul reddito: la deducibilità degli interessi viene limitata al 30% degli utili (EBITDA), con l’eccezione delle imprese con reddito inferiore a 25 mln di dollari; si elimina, fra gli altri, il trasferimento per le imprese manifatturiere previsto dalla sezione 199, con l’obiettivo di avere un sistema neutrale fra settori e strumenti di finanziamento. 

2. Lo stimolo alle famiglie è concentrato sulle fasce alte di reddito e distribuito in modo non omogeneo

La tassazione delle famiglie viene semplificata e il carico fiscale complessivamente ridotto nel 201827. Il TCJA prevede una riduzione del numero di aliquote e l’eliminazione di gran pare delle detrazioni, con un ampliamento della base imponibile che compensa in parte gli effetti derivanti dalla variazione delle aliquote. Il gettito netto delle imposte individuali dovrebbe calare nel prossimo decennio, ma alcune misure sono temporanee. Gli estensori del disegno di legge hanno già detto che tali misure verranno estese, ma ovviamente il loro effetto dipenderà dalla percezione dei contribuenti riguardo alla loro durata. Le modifiche del carico fiscale variano fra le varie fasce di reddito e le caratteristiche delle unità familiari, con una distribuzione di stimolo che sarà probabilmente assai ineguale. 

Mediamente la riforma beneficerebbe le classi più alte di reddito; anche all’interno di ciascuna fascia, soprattutto per i redditi medio-bassi, ci saranno vincenti e perdenti a seconda dell’utilizzo attuale delle detrazioni che saranno eliminate, e della composizione familiare. 

– Le aliquote passano da sette a quattro, con l’aliquota massima invariata a 39,6%, ma uno spostamento verso l’alto della soglia di reddito minima per tale aliquota (da 470700 a 1 mln di dollari per le coppie con denuncia congiunta). Gli scaglioni per le altre aliquote vengono modificati in modo che la grande maggioranza dei contribuenti sia tassato a un’aliquota più bassa di quella corrente. Gli scaglioni di reddito e alcuni crediti di imposta sono indicizzati con il CPI concatenato, invece che con l’indice attuale più generoso. 

– Gran parte delle detrazioni viene eliminata, con il mantenimento solo di quelle per gli interessi sui mutui, per le donazioni di beneficenza e le imposte statali sulle proprietà immobiliari (con un massimo di 10 mila dollari). In particolare, si conferma l’annunciata eliminazione della detraibilità delle imposte statali e locali (con l’eccezione della parziale detraibilità delle imposte sulle proprietà). Per quanto riguarda gli interessi sui mutui, si riduce il tetto al valore della proprietà acquistata per poter detrarre gli interessi (a 500 mila da 1 mln di dollari). A parziale compenso delle minori detrazioni, viene aumentata la detrazione standard e il credito di imposta per i figli e introdotto un nuovo credito di imposta per familiari a carico (per solo 5 anni). Per una quota ampia di individui con redditi bassi che vedrebbero un rialzo dell’aliquota da 10 a 12% (nuova aliquota minima) e per le classi medie penalizzate dall’eliminazione di gran parte delle detrazioni, l’aumento della detrazione standard e il credito di imposta per figli e dipendenti dovrebbe determinare in media una riduzione di carico fiscale. 

– L’Alternative Minimum Tax viene eliminata. 

– L’imposta di successione viene eliminata su un orizzonte nel 2024. Nella fase di transizione, la soglia minima per l’applicazione dell’imposta (aliquota corrente 40%) viene innalzata a 10 mln di dollari (da 5,5 mln attuali). 

– Le imposte su dividendi e capital gain sono invariate (aliquota al 23,8%).

3. Costi complessivi maggiori rispetto alle stime ufficiali, entità degli effetti espansivi dipendente dai modelli di stima e da dettagli ancora incerti

Secondo le stime ufficiali del CBO e Joint Committee of Taxation (JCT) 1, le misure determinano un aumento del deficit cumulato nel prossimo decennio di 1,4 tln di dollari, in linea con i vincoli contenuti nella risoluzione di budget approvata dal Congresso in ottobre. 

A questa stima si deve però aggiungere il costo degli interessi generato dall’aumento di debito: tale costo è stimato a 260 mld di dollari. Inoltre, alcune misure (credito di imposta per familiari a carico, ammortamento accelerato degli investimenti) terminano dopo 5 anni. I precedenti tagli temporanei di imposte (come quelli introdotti da Bush) hanno spesso dato luogo a estensioni oltre la scadenza prevista. 

La previsione è quindi che il sentiero del deficit nel prossimo decennio e in quelli successivi sia anche più allarmante di quello che verrà mostrato nel disegno di legge. Pertanto l’effetto sul deficit è probabilmente sottovalutato nelle stime ufficiali, anche ipotizzando che le misure puramente fiscali costino “solo” 1,5 tln di dollari.

La Tax Foundation (TF) ha stimato il costo in termini di entrate e gli effetti macroeconomici delle singole misure con due modelli, uno statico e uno dinamico (v. Tab. 3). Il primo non include effetti secondari sulla crescita derivanti dallo stimolo fiscale, il secondo invece incorpora il feedback dallo stimolo fiscale alla crescita e quindi alla variazione del gettito legato alle conseguenze sull’attività economica. 

In termini di effetti macroeconomici, le stime dinamiche della TF prevedono per il lungo termine aumenti del PIL di 3,9%, del reddito da lavoro di 3,1%, del capitale fisso di 10,6% e di occupati di 975 mila. Al momento non sono disponibili stime da altri enti “bipartisan” e le valutazioni della TF vanno prese con cautela (la TF è esplicitamente a favore del Partito repubblicano e dell’agenda di Trump).

Per quanto riguarda i costi, la stima con il modello statico indica un costo di circa 2 tln di dollari, già più ampio della stima del JCT. Con il modello dinamico, il costo complessivo netto delle misure è circa dimezzato grazie agli effetti di seconda battuta derivanti dalla maggior crescita. Gli effetti aggregati della riforma sono riassunti nelle Figg. 1 e 2. La Fig. 1 riassume la disaggregazione degli effetti per tipologia di contribuente, la Fig. 2 mostra l’impatto di tagli di imposte (calo di gettito) e ampliamento della base imponibile (aumento del gettito). Con il modello dinamico, gli effetti di riduzione delle entrate sono mitigati da effetti netti sul gettito collegati a variazioni della crescita (positive per i tagli di imposte e negativi per le misure restrittive).

I modelli dinamici degli effetti delle misure fiscali danno risultati spesso molto diversi fra loro e sarà necessario aspettare la valutazione più obiettiva (e vincolante per il Congresso) che daranno il CBO e il JCT, attesa per fine settimana. Inoltre, il TCJA verrà certamente modificato nel corso dell’iter congressuale, già a partire da questa settimana. La commissione Ways and Means della Camera, principale punto di partenza per eventuali modifiche, è al lavoro dal 6 novembre e la discussione nelle altre commissioni competenti della Camera seguirà in settimana. La leadership della Camera prevede un voto in aula intorno a metà novembre.

In Senato, il lavoro delle commissioni inizierà il 13 novembre, e senz’altro porterà cambiamenti su diverse voci rilevanti. Il Senato ha presentato la propria versione del TCJA, con alcune differenze rispetto al testo della Camera. Per il Senato, il taglio dell’aliquota sui profitti delle imprese da 35% a 20%dovrebbe iniziare nel 2019, l’aliquota massima per le società semplici calare a 30% (non 25% come alla Camera), l’imposta di successione dovrebbe avere una franchigia più elevata, come nella versione della Camera, ma non dovrebbe essere abolita dal 2024 in poi. Inoltre, le aliquote per la tassazione dei redditi individuali resterebbero 7 (e non scenderebbero a 4 come alla Camera), mentre l’aliquota massima scenderebbe a 38,6% (da 39,6%). Il Senato mantiene anche la detrazione per le spese mediche e quella per i prestiti agli studenti e aumenta marginalmente il credito di imposta per i figli, ma abolisce in toto la detrazione per le imposte statali e locali (che alla Camera resta per una quota delle imposte di proprietà). La commissione finanza del Senato discuterà il testo la prossima settimana, con l’obiettivo di un voto in aula intorno a Thanksgiving. Come sempre, la risicata maggioranza repubblicana al Senato rappresenta un pericolo per l’avanzamento di un testo, perché richiede un fronte coeso lungo le linee di partito, spesso impossibile (come si è visto con il tentativo di riforma sanitaria). La risicata maggioranza repubblicana al Senato (2 seggi più il potenziale voto del vice presidente) lascia spazio per solo due defezioni fra i senatori. 

Un rischio a parte viene dai vincoli collegati all’utilizzo della procedura di reconciliation , che può essere utilizzata se la legislazione riguarda il budget o il limite del debito, non ha impatti sui deficit negli anni successivi al decennio di previsione del budget e non influenza i flussi previdenziali (vincoli definiti dalla cosiddetta “Byrd Rule” 2). Secondo il Committee for a Responsible Federal Budget (CRFB), il TCJA viola la Byrd rule ampliando il deficit 2028 di 155 mld di dollari e influenzando indirettamente i flussi di Social Security per via di una riclassificazione dei redditi da lavoro e da capitale delle società semplici. Queste violazioni possono portare alla necessità di riformulare alcune misure centrali del TCJA e a limitarle nel tempo.

Nel prossimo mese, con i tempi molto stretti per l’approvazione, non mancheranno momenti di tensione e di difficoltà in Congresso. I temi controversi saranno di due tipi. Da un lato, misure specifiche: detrazioni individuali (imposte statali e locali, crediti di imposta per i figli, che vedono aumenti solo transitori), la definizione del reddito da lavoro per le società semplici e alcuni dettagli della nuova tassazione delle imprese. Dall’altro, la dimensione dell’effetto sul deficit e la necessità di includere misure transitorie per ridurre il costo della riforma. Nel peggiore dei casi, l’approvazione potrebbe slittare a inizio 2018.  

4. Effetti redistributivi: i timori di avere una riforma regressiva sono confermati

La stima degli effetti redistributivi sull’economia associabili alla prima versione del TCJA si può fare a due livelli. Il più semplice riguarda esclusivamente gli effetti collegati alla tassazione delle famiglie. Il secondo invece include anche gli effetti delle modifiche alla tassazione del reddito da capitale sugli oneri tributari individuali. Le stime della TF limitate alle imposte individuali mostrano un’apparente progressività nel decennio (v. Tab.4). L’inclusione delle misure sul reddito da capitale per calcolare la stima della variazione del reddito post-imposte dà un quadro diverso (v. Tab. 5). Il risultato dipende sia dal fatto che nel medio termine circa il 70% dei tagli delle imposte sul capitale viene “finanziato” dal reddito da lavoro, sia dal fatto che la maggior parte del reddito delle società semplici va a individui con redditi elevati, che beneficiano anche dell’eliminazione dell’imposta di successione e dell’AMT, e ricevono la parte preponderante del reddito da capitale.

5. Valutazione della riforma: pregi e difetti

La riforma ha pro e contro.

Pro:

– In linea generale, la riforma riesce a raggiungere diversi obiettivi: semplificazione, adeguamento della tassazione delle imprese al contesto internazionale, riduzione delle distorsioni settoriali derivanti dal grande numero di detrazioni e trasferimenti accumulatisi nel tempo nel regime vigente. La complessità degli interventi e la loro diffusione rendono inevitabili soluzioni subottimali in alcune aree e redistribuzione fra vincenti e perdenti. Quindi a livello aggregato si può esprimere un giudizio moderatamente positivo.

– Imprese. Risolve problemi nel contesto della tassazione internazionale (sistema territoriale, riduzione delle aliquote), semplifica la tassazione delle piccole imprese, elimina molte detrazioni distorsive, incentiva gli investimenti (anche se l’ammortamento limitato nel tempo e nelle attività è subottimale).

– Famiglie. Semplifica la dichiarazione dei redditi eliminando gran parte delle detrazioni, in termini redistributivi le conseguenze sono miste.

Contro:

– A livello aggregato, ampia espansione di deficit e debito. Introduzione di stimolo fiscale in una fase ciclica di pieno impiego e scarse risorse inutilizzate e in un contesto di alto debito è inefficiente. Il finanziamento della riforma ricade in ampia misura sulle generazioni successive, sia attraverso l’aumento di debito (ampliato dal costo degli interessi), sia attraverso la riduzione di imposte a carico degli individui con più di 60 anni (circa metà dei tagli).

– Nessun incentivo all’offerta di lavoro e/o al risparmio. Lo stimolo netto alle famiglie è prevalentemente legato all’aumento della detrazione standard e al rafforzamento del credito di imposta per figli e dipendenti.

– Per le famiglie, la riforma è complessivamente regressiva e i tagli di imposte per le classi di reddito medio-basse sono modesti e concentrati sulla dimensione delle famiglie. La maggior parte dei benefici va alle classi di reddito più elevate (titolari di società semplici, famiglie con ricchezza elevata).

– Utilizzo di misure temporanee, che probabilmente verranno estese alla scadenza, determinando ulteriore allargamento del deficit e aumento del debito.

Gli effetti attesi sull’economia sono espansivi, con maggiore concentrazione sul 2018, soprattutto grazie alla spinta dal lato degli investimenti. Per quanto riguarda i consumi, la redistribuzione sia fra classi di reddito, sia all’interno di ciascuna classe, rende difficile per ora una valutazione precisa, anche perché è probabile che vengano apportate modifiche all’entità di alcune detrazioni importanti (per esempio imposte statali e locali, credito di imposta per figli). La nostra previsione di crescita 2018 a 2,4% ha rischi verso l’alto. Sarà da vedere se un eventuale surriscaldamento dell’economia determinerà un’accelerazione del sentiero dei rialzi dei tassi nel corso del prossimo anno. Per ora lo riteniamo improbabile, visto il persistente basso livello dell’inflazione.

6. Conclusioni: la riforma è in arrivo, con probabili effetti espansivi favorevoli a imprese e famiglie con redditi alti, e ampliamento del deficit già nel 2018

La valutazione del Tax Cuts and Jobs Act presentato alla Camera è complessivamente positiva, soprattutto per quanto riguarda la tassazione delle imprese. Sul fronte delle famiglie, la semplificazione è il principale pregio del TCJA, anche se la redistribuzione verso l’alto e a favore di redditi diversi da quello da lavoro e la regressività sono degli ovvi difetti. In generale, un elemento negativo è il finanziamento del calo delle entrate attraverso l’aumento del deficit, particolarmente inopportuno in una fase ciclica di pieno impiego. 

L’obiettivo, molto ambizioso, della leadership repubblicana è di avere un testo comune approvato nei due rami del Congresso verso fine novembre, in modo da garantire la firma del presidente entro dicembre. E’ possibile che ci siano intoppi a un iter così rapido, viste anche le risicate maggioranze “sicure” su cui può contare la leadership repubblicana sia al Senato sia alla Camera. Pertanto, manteniamo la previsione che la riforma venga approvata entro fine anno con effetti espansivi sul 2018 e, in misura minore, sul 2019. La presenza di diverse misure non permanenti riduce i possibili effetti di lungo periodo sulla crescita, ma non quelli sul deficit e sul debito.

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