Stati Uniti: è di nuovo stallo sulla politica fiscale

Il Comitato per la riduzione del deficit non è riuscito a trovare un accordo per un piano di misure correttive per 1,5 trilioni di dollari sul periodo 2013-21. Se il Congresso non approverà un proprio piano di misure entro il 15 gennaio 2012, entreranno in vigore i tagli automatici previsti dal Budget Control Act per 1 trilione di dollari (al netto del costo degli interessi) fra il 2013 e il 2021. Gli interventi per rendere sostenibili le finanze federali sono rimandati a dopo le elezioni. ….

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Nel breve termine, il conflitto in Congresso mette a rischio l’estensione nel 2012 di misure di sostegno ciclico e l’approvazione delle leggi di spesa necessarie in assenza di un budget. Manteniamo la previsione di un accordo dell’ultimo minuto che mantenga la politica fiscale federale quasi neutrale nel 2012.

Il Comitato bipartisan per la riduzione del deficit ha annunciato di non essere riuscito a concordare misure correttive per 1,5 trilioni di dollari sul periodo 2013-21. La data di scadenza del mandato era il 23 novembre. In mancanza di misure correttive identificate dal Congresso e approvate entro il 15 gennaio 2012, entreranno in vigore a partire dal 2013 interventi restrittivi “automatici” pari a 1,2 trilioni di dollari (per i dettagli, v. sezione 2). Le implicazioni del fallimento dei negoziati riguardano due orizzonti:
– 2012: il blocco in Congresso rende ancora più difficile un accordo per estendere almeno alcune delle misure in scadenza a fine 2011. Senza estensioni la politica fiscale federale diventerebbe molto restrittiva (effetto sul PIL fra -1 e -2pp). Potrebbero esserci riduzioni di rating nel 2012, ma lo scenario più probabile è un outlook negativo per tutte le agenzie. Si potrebbe riproporre il dramma estivo del limite legale del debito.
– Medio termine: qui il mancato accordo non modifica in modo radicale la situazione. I veti incrociati su imposte e spesa programmatica sono comunque un ostacolo per qualsiasi piano di rientro credibile di medio termine. Si rimanda ancora la soluzione dei problemi strutturali della finanza pubblica federale, ma in parte era scontato che il controllo di deficit e debito potessero essere affrontati solo dal prossimo Congresso, dopo le elezioni 2012. I tagli automatici che entrano in vigore dal 2013 sono modesti rispetto alle necessità e andranno comunque rivisti perché una correzione di più del 50% del budget della difesa è impensabile.

1. L’obiettivo del Comitato era ridurre il deficit 2013-21: cosa succederà ora?
Il “super comitato” per la riduzione del deficit, istituito ad agosto per definire un piano di rientro del deficit nel prossimo decennio, non ha trovato l’accordo per ridurre il deficit di almeno 1,5 trilioni di dollari entro il 2021. Se non ci saranno interventi approvati dal Congresso entro il 15 gennaio 2012 per la riduzione del deficit, s’inizieranno ad apprestare le procedure del “piano B” previsto dal Budget Control Act (BCA) di agosto.

Il BCA prevede che in caso di fallimento dell’opzione “cooperativa” entrino in vigore tagli automatici a partire dal 2013 per 1,2 trilioni di dollari. La riduzione complessiva include il calo stimato del costo degli interessi, per 168 miliardi di dollari fra il 2013 e il 2021, determinato da minori emissioni di debito. I tagli automatici previsti sono suddivisi in parti uguali fra difesa e altre voci. Gran parte delle misure riguardano la spesa discrezionale, ma un sottoinsieme incide anche sulla spesa sanitaria del programma Medicare.

Secondo le stime del CBO, la correzione sulle spese al netto degli interessi sarà in totale pari a 1,06 trilioni di dollari; nel 2013 gli interventi saranno “solo” 68 miliardi, e cresceranno fino a raggiungere 148 miliardi nel 2021. Le stime sono solo indicative, perché i tagli effettivi verranno identificati operativamente dall’Office of Management and Budget. Da notare che i tagli sulla difesa sono complessivamente pari a 454 miliardi di dollari, da un livello di circa 700 miliardi oggi. Da solo, questo elemento indica che la procedura automatica verrà probabilmente.

Si sta quindi materializzando quanto atteso: la soluzione dei problemi strutturali dei conti federali si troverà solo dopo le elezioni presidenziali. Il fallimento del super comitato ha ribadito quanto evidente dal 2010: l’incapacità di questo Congresso a trovare un compromesso fra i veti incrociati dei Repubblicani, contrari ad aumenti di entrate e Democratici, opposti a correzioni massicce della spesa sanitaria.

Il fallimento dei negoziati del comitato non dovrebbe implicare interventi sul rating degli Stati Uniti. S&P ha detto che il rating AA+ con outlook negativo verrebbe mantenuto in caso di mancato accordo; Moody’s ha affermato la medesima posizione sul proprio rating (AAA con outlook negativo). Fitch aveva detto in precedenza che un fallimento del comitato avrebbe comportato probabilmente un outlook negativo sul rating AAA attuale.

Nelle settimane che hanno preceduto l’annuncio del super comitato, sia i Democratici sia i Repubblicani avevano definito dei piani di correzione del deficit decennale ben più ampi di quanto richiesto dal mandato del Budget Control Act e ci sarà nel 2012 un proseguimento del dibattito, bloccato però dalle posizioni intransigenti su tasse e spesa sanitaria: non vediamo una soluzione prima del 2013 per i trend di medio-lungo termine. Come abbiamo scritto in molte occasioni, quello che manca per l’attuazione di un piano credibile di rientro dei conti federali è essenzialmente la volontà politica di trovare un compromesso su linee ideologiche; per quanto riguarda le misure effettive, c’è un ricco menu da cui scegliere e ampi spazi di manovra .

Nel 2012, il tema dei massicci tagli alla spesa per la difesa diventerà centrale per la campagna elettorale. Per evitare un trend verso il basso insostenibile su questa voce, è possibile che l’anno prossimo vengano “limati” i meccanismi dei tagli automatici sulla quota del Pentagono. In questo caso, il lato positivo del fallimento del super-comitato, cioè l’attivazione di tagli per almeno 1 trilione di dollari, verrebbe meno e si potrebbe vedere nuova attività da parte delle agenzie di rating.

2. Rischi per il 2012
L’incapacità di trovare un accordo sul medio termine implica rischi per il breve termine, perché aumenta l’incertezza sulla stance di politica fiscale del 2012. Il mancato accordo in Congresso non ha effetti diretti sul 2012, ma conferma il blocco dell’attività sulla politica fiscale che potrebbe avere effetti significativi sul prossimo anno. E’ sempre più difficile prevedere se verranno estese almeno alcune delle misure in scadenza a fine 2011.

A fine 2011 verranno a scadere diverse misure straordinarie a sostegno del ciclo (taglio della payroll tax, estensione dei sussidi di disoccupazione, trasferimenti agli stati, fondi per infrastrutture) e altre che vengono regolarmente estese (stabilizzazione delle tariffe dei medici che lavorano per Medicare). Il mancato rinnovo di queste misure determinerebbe una forte restrizione fiscale nel prossimo anno. Un piano di controllo del deficit di medio termine avrebbe potuto essere un veicolo per attuare con modalità non conflittuale e rapida l’estensione di almeno una parte di queste misure.

Inoltre, l’anno fiscale è aperto ormai da due mesi e ancora non c’è un budget approvato: entro il 16 dicembre dovrà esserci un nuovo decreto di spesa per evitare rischi di chiusura degli uffici federali. Il tempo a disposizione è molto ridotto per garantire l’attività normale e per inserire qualche misura a sostegno del ciclo. E’ già prevista un’estensione dell’attività del Senato almeno fino alla vigilia di Natale, anche se per ora la Camera ha una data ufficiale di chiusura dell’attività indicata all’8 dicembre. La leadership democratica in Senato ha già segnalato che probabilmente a inizio dicembre ci sarà un voto sull’estensione del taglio della payroll tax (che pesa per circa 110 miliardi di dollari sul budget del 2012) in un decreto singolo. Per quanto riguarda tutte le altre misure, è probabile che vengano incluse o nel decreto che permette il finanziamento dei programmi in essere, pur in assenza di un budget per l’anno fiscale in corso (continuing resolution), oppure in un altro decreto di spesa.

I tempi per i conflitti e le schermaglie sono molto stretti. Da ottobre in poi, per far proseguire l’attività regolare del Governo in assenza di un budget, Camera e Senato avevano approvato un decreto che permette il finanziamento di un sottoinsieme di ministeri. Un secondo decreto è stato bloccato la settimana scorsa in Senato da ostruzionismo repubblicano. Nonostante l’opposizione repubblicana a nuove misure di spesa, è altamente probabile che entro fine anno vengano approvati i decreti che finanziano il Governo per l’attività regolare e che alcune misure straordinarie vengano finanziate (in particolare, payroll tax e tariffe medici, forse anche trasferimenti agli stati). Dubbi maggiori riguardano l’estensione dei sussidi di disoccupazione di emergenza, che rappresenta uno scoglio difficile da superare per una parte dei Repubblicani.

L’esperienza degli ultimi due anni insegna tuttavia che all’ultimo minuto l’estensione è sempre stata approvata. I disoccupati sono ancora 13,99 milioni, di cui il 42% è disoccupato da più di 27 settimane. I sussidi “regolari” finanziati dagli stati arrivano al massimo a 26 settimane.

3. Conclusioni
Il “super comitato” per la riduzione del deficit ha fallito il mandato di trovare misure per 1,5 trilioni di dollari sul periodo 2013-21. Questa possibilità era contemplata dal Budget Control Act, che in questo caso prevede un sentiero di tagli automatici per 1,2 trilioni di dollari nel periodo 2013-21, suddivisi in parti uguali fra difesa e altre voci. Gran parte delle misure riguardano la spesa discrezionale, ma un sottoinsieme dovrebbe incidere anche sulla spesa sanitaria. Un piano di rientro credibile dovrà essere attuato dopo le elezioni presidenziali.

L’immutato conflitto fra Repubblicani e Democratici rende complesse le prossime settimane e incerto lo scenario di politica fiscale 2012, mantenendo possibile una riedizione dei drammi estivi per il finanziamento delle attività di Governo. Il Congresso dovrebbe agire entro fine dicembre per estendere misure di sostegno del ciclo in scadenza a fine anno. Pur in presenza di una retorica pesante, riteniamo che ancora una volta l’opportunità politica in un anno elettorale dovrebbe prevalere, portando a un probabile accordo su estensione del taglio della payroll tax e forse anche dei fondi di emergenza per i sussidi di disoccupazione. Lo scenario centrale è una politica fiscale federale solo modestamente restrittiva nel 2012: questa previsione tuttavia è soggetta ad ampi rischi legati al dibattito politico. Gli accordi, se ci saranno, verranno comunque trovati solo all’ultimo minuto, ampliando l’incertezza per famiglie e imprese e generando quindi un potenziale rallentamento della dinamica della domanda domestica a fine anno. Non si può ovviamente escludere un esito negativo, con una mancata estensione di tutte le misure in scadenza, con effetti restrittivi sul PIL di compresi fra -0,8 e -1,2pp. Questo comunque non è il nostro scenario centrale.

Fonte: Intesa San Paolo Spa

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