Irlanda: due mesi che decideranno le sorti del Paese

novembre di un pacchetto credibile di misure per arrivare entro pochi anni a un saldo primario bilanciato senza causare la depressione economica, invece, sarà molto complesso. Ma è una sfida che l’Irlanda non può più evitare.
Secondo quanto dichiarato lo scorso 30 settembre dal Ministro delle Finanze irlandese Brian Lenihan, nel 2010 il deficit pubblico dell’Irlanda potrebbe arrivare al livello allarmante di 32% del PIL ed il debito pubblico al 98,6%. Il costo totale del salvataggio delle banche del Paese superera i 40 miliardi di euro e potrebbe arrivare a toccare quota 50 miliardi in scenari di stress. Il solo fabbisogno di capitale di Anglo Irish Bank ammonterebbe, secondo le stime della Banca centrale, a 29,3 miliardi, cifra destinata a salire in uno scenario di stress a 34,3 miliardi. Sulla scia del costo giudicato “eccezionale” del salvataggio degli istituti bancari irlandesi, mercoledì 6 ottobre l’agenzia di rating Fitch ha comunicato il declassamento dell’Irlanda da AA- ad A+ ed anche Moody’s sta valutando un possibile declassamento dall’attuale Aa2.
Il piano di correzione fiscale rappresenta una vera sfida per l’ex “Tigre Celtica” anche per la fragilità del quadro macroeconomico. Il PIL si è contratto del 3,6% nel 2008 e del 7,6% nel 2009; il rimbalzo del 1° trimestre (+2,2% t/t, primo incremento dopo 8 trimestri negativi) non è proseguito nel 2°, che ha visto una flessione di -1,2% t/t. Secondo i dati diffusi da Eurostat, l’Irlanda ha un tasso di disoccupazione del 13,6%, livello massimo da oltre quindici anni, e si colloca al terzo posto tra i paesi dell’area euro con la disoccupazione più elevata. La dinamica dei consumi depressa e il commercio estero ancora stagnante non sono segnali incoraggianti per la ripresa economica del Paese. L’Irlanda sarà in grado di strutturare un piano di consolidamento fiscale allo stesso tempo credibile e sostenibile?

Non è la prima crisi dell’Irlanda…
All’audizione davanti al Parlamento europeo dello scorso 28 settembre, Trichet, dopo aver chiesto a tutti i Paesi dell’Eurozona alta vigilanza sulla politica fiscale, in merito all’Irlanda ha affermato che il Paese ha già dimostrato in passato di saper affrontare le sfide. Il Governatore della Banca centrale sembrava così riferirsi alla crisi e successiva correzione fiscale messa in atto nel periodo 1987-88. Nel giro di soli tre anni, il deficit irlandese venne ridotto dal 10,6% nel 1986 al 2,6% nel 1989 ed il debito scese dal 122% al 93% del PIL. Nel contempo, l’Irlanda sperimentò anni di forte crescita economica e diede inizio al boom degli anni Novanta in cui si guadagnò l’appellativo di “Tigre Celtica”. Il buon esito del programma di correzione fiscale messo in atto tra il 1987-88 venne dopo numerosi insuccessi. Fino a metà degli anni Ottanta i tentativi fallimentari di correzione dei conti pubblici ebbero come effetto soltanto un aumento della pressione fiscale e scarse performance di crescita economica senza riuscire a tenere il livello del debito pubblico sotto controllo. Alla base del successo della manovra messa in atto nel 1987- 88 vi sono alcune peculiarità del clima politico: la correzione fiscale avvenne dopo le elezioni del 1987, quando il partito Fianna Fail, pur non avendo la maggioranza assoluta dei seggi subentrò alla coalizione dei partiti Fine Gael e Laburista. Il Governo minoritario del partito Fianna Fail riuscì a portare avanti il piano di correzione fiscale grazie all’appoggio dei membri dell’opposizione. Il partito di opposizione Fine Gael, infatti, applicò la “Tallaght Strategy”, ovvero una politica di non ostacolo alle riforme economiche messe in atto dal Governo fintanto che queste risultavano indispensabili per il benessere socio-economico della nazione. Vennero portati avanti tagli nelle spese correnti trasversali ai vari settori: nella sanità, previdenza sociale e pensioni. Il saldo primario, aggiustato per gli effetti del ciclo, migliorò in un periodo di tre anni del 5,2% del PIL, e i tagli alle spese primarie correnti incisero per il 77%. I trasferimenti pubblici scesero del 2,6% del PIL ed i salari dei dipendenti statali vennero tagliati dell’1,5% del PIL. L’occupazione nel settore pubblico venne ridotta del 7% tra il 1986 e il 1989. La manovra correttiva avrebbe potuto portare, secondo le aspettative dell’epoca, ad un risanamento dei conti pubblici seguito con ogni probabilità da un periodo di difficoltà economiche, certamente non ad una inversione di tendenza nell’economia irlandese e ad un periodo di forte crescita come poi invece si è verificato.

Le misure di consolidamento fiscale
L’Irlanda ha attuato nel 2010 misure di consolidamento fiscale per 2,5 punti di PIL; secondo la Commissione Europea, assieme ai provvedimenti di correzione approvati nel 2009, le nuove misure avrebbero ridotto il deficit del 2010 di ben 4,25 punti. Nelle proiezioni pubblicate cinque mesi fa, tuttavia, la Commissione prevedeva che senza ulteriori interventi il deficit 2011 sarebbe rimasto sopra il 12% del PIL, nonostante una crescita economica elevata (3,0%, contro stime attuali di 2,0-2,5%) e che il deficit strutturale (escludendo cioè sia gli effetti del ciclo, sia le misure una tantum), stimato a -10,2%, sarebbe addirittura peggiorato rispetto al 2009.

Il programma concordato con l’Unione Europea1 partiva dall’assunto che “larga parte del deficit dell’Irlanda è permanente, o strutturale” e che la ripresa del 2011-14 sarà trainata dall’export, meno redditizio in termini di gettito fiscale. Per questo motivo prevedeva manovre correttive pari al 2% del PIL all’anno fino al 2014, fino a qualche mese fa reputate sufficienti a riportare il deficit al 3% del PIL entro il 2014. Un terzo della correzione (1 miliardo all’anno fra 2011 e 2012) verrebbe dal taglio degli investimenti pubblici. Tuttavia, il programma di stabilità era vago su come gli obiettivi di correzione sarebbero stati raggiunti, e la Commissione aveva invitato fin da giugno il Governo irlandese “a declinare le misure sottostanti gli sforzi di consolidamento”. Il Governo aveva rinviato al successivo budget la definizione delle misure, ipotizzando però interventi a carico di imposte sui redditi, spesa sociale, sistema previdenziale e tassazione degli immobili.
Secondo le ultime notizie2, tuttavia, il Governo sarebbe ora convinto della necessità di realizzare risparmi per 4 miliardi di euro nel 2011, mentre il totale per i tre anni seguenti potrebbe salire a 6-7 miliardi. La stessa Banca centrale ha valutato che la correzione a valere sul 2011 dovrebbe essere superiore a 3 miliardi3. Un piano quadriennale di consolidamento dei conti sarà presentato all’inizio di novembre, seguito il 7 dicembre dal budget 2011.

La sfida della sostenibilità può essere vinta, ma trasformerà il modello di sviluppo del Paese
Fino a pochi mesi fa l’Irlanda veniva trattata in modo molto benevolo dai mercati sia per il giudizio positivo sull’efficacia dell’azione di Governo in altri periodi storici difficili, sia per l’aspettativa che dopo la crisi la crescita sarebbe tornata ai ritmi elevati dei decenni passati. Un’elevata crescita nominale, infatti, favorisce il riassorbimento del debito e agevola il calo del disavanzo. In realtà, già a fine 2009, la Commissione Europea aveva adottato stime della crescita potenziale ampiamente inferiori rispetto alla crescita storica media degli ultimi decenni, oscillante fra il 4 e il 9,5%. Lo scenario adottato per l’analisi di sostenibilità a lungo termine, infatti, incorpora una crescita potenziale del 3,4%, in calo nei decenni seguenti fino all’1,6% nel 2050. Una riduzione della crescita potenziale sembra probabile sia per fattori demografici (invecchiamento della popolazione), sia perché stanno venendo meno alcuni fattori trainanti di primaria importanza negli ultimi vent’anni: il tumultuoso aumento della leva finanziaria e il boom immobiliare, massicci investimenti diretti esteri, ingenti trasferimenti dalla UE (arrivati anche al 3% del PIL) utilizzati per finanziare lo sviluppo infrastrutturale. Già il periodo tra il 2001 e il 2006 aveva evidenziato un deterioramento del modello di sviluppo, ormai trainato da una crescita drogata della domanda e perciò caratterizzato da crescenti squilibri finanziari ed erosione della competitività4; oggi l’economia deve affrontare la ripresa con un sistema bancario disastrato e bisognoso di ridimensionamento, senza la prospettiva che il credito possa fare da volano della crescita. In secondo luogo, il problema della sostenibilità risulta aggravato anche dall’aumento nel livello del debito, ormai arrivato al 98%, e dall’aumento dei premi al rischio.
Attualmente, il costo nominale del nuovo debito è del 2% per i titoli semestrali e sale al 4% sulla scadenza biennale; supera il 5% a partire dalla scadenza quinquennale. Con un costo reale del debito del 2-2,5% l’Irlanda dovrebbe conseguire un saldo primario in pareggio soltanto per stabilizzare il rapporto debito/PIL – il che implica una correzione di almeno 10 punti del saldo strutturale rispetto alla situazione attesa nel 2011. Infine, la Commissione Europea stima che la spesa connessa all’invecchiamento della popolazione salirà dal 17,5% del 2010 al 20,3% nel 2030 e al 26,2% del PIL nel 2050 – incrementi superiori a quelli attesi per la media dell’Unione Europea.

Se ipotizziamo che il Governo riesca nel 2014 almeno ad avvicinare gli obiettivi di deficit concordati con l’Unione Europea, far calare il rapporto debito/PIL verso il 60% del PIL sarebbe relativamente agevole anche assumendo un netto calo della crescita potenziale, come nelle stime della Commissione Europea già citate. Sarebbe sufficiente una riforma delle pensioni che riduca l’incidenza della spesa connessa all’invecchiamento di due punti al 2050 per evitare significativi aumenti della pressione fiscale o tagli al rapporto fra spesa pubblica e PIL; senza riforma delle pensioni sarebbero ovviamente necessari altri aumenti compensativi della pressione fiscale e/o tagli alle altre componenti di spesa, ma di entità relativamente modesta, considerando la lunghezza dell’orizzonte temporale. In entrambi i casi è probabile che l’Irlanda sarà costretta a rivedere il proprio modello di sviluppo, rassegnandosi a un livello di pressione fiscale più vicino alla media dell’Unione Europea.

La sfida più ardua è proprio la correzione fiscale dei prossimi anni
Il vero nodo è il sentiero di consolidamento 2011-14, che richiederà un notevole aumento della pressione fiscale (3,4 punti già nel vecchio programma di stabilità) e ingenti tagli al flusso di spesa.
Da una parte, un ritardo nella sua implementazione farebbe crescere velocemente debito e spesa per interessi, aumentando gli obiettivi di lungo termine per pressione fiscale e tagli alla spesa primaria; inoltre, aumenterebbe la probabilità di scenari estremi connessi alla perdita di fiducia degli investitori.
D’altro canto, la diligente attuazione del piano riduce la crescita della domanda aggregata ed esercita retroazioni negative sugli stessi risultati di bilancio. Il mix di misure del programma pluriennale di novembre dovrà perciò essere tale da garantire moltiplicatori fiscali il più possibile inferiori all’unità – per esempio incidendo sul reddito disponibile di coorti e settori con elevata propensione al risparmio, o tassando le transazioni di beni dalla domanda inelastica. Assumendo che il Governo riesca a mettere insieme una manovra credibile, rimarrà poi un rischio di implementazione connesso alla risicata maggioranza parlamentare del Fianna Fail – anche se riteniamo che l’altissima posta in gioco dovrebbe alla fine assicurarne il passaggio.
Anche le severe misure degli anni Ottanta vennero approvate senza una robusta maggioranza parlamentare. Infine, c’è il rischio che la ricapitalizzazione delle banche si avvicini alle stime dello scenario di stress, più elevate di 5 miliardi nel caso di Anglo Irish Bank.
Non ci sono soltanto aspetti negativi, però. Rispetto alla Grecia di inizio 2010, l’Irlanda gode almeno del vantaggio di poter gestire con maggiore flessibilità il suo accesso ai mercati grazie alle ingenti riserve di liquidità, stimate in 20 miliardi, e perciò è meno probabile che sia costretta ad attivare i meccanismi di assistenza europei – purché il piano di consolidamento fiscale del prossimo novembre stia in piedi.

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1 Si vedano: Ireland – Stability Programme Update, December 2009; e Communication from the Commission to the Council: Assessment of the Action taken in response to the Council Recommendations of 2 December 2009, COM(2010) 329, 15.6.2010, pp 15ss.
2 Reuters, “Ireland eyes 4 bln euros 2011 budget savings – reports”, 3 ottobre 2010.
3 Central Bank of Ireland, Quarterly Bullettin Q4, October 2010, p. 8.
4 Si veda: Klaus Regling and Max Watson, A Preliminary Report on the Sources of Ireland’s Banking Crisis, Maggio 2010.