Il 2 febbraio la presidenza dell’Unione Europea ha pubblicato una serie di documenti che rappresentano la sintesi dei negoziati condotti nei mesi scorsi con il Governo britannico, e che…..
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sfoceranno entro qualche mese in un referendum popolare sulla permanenza nell’UE. L’accordo è stato illustrato dal primo ministro Cameron al Parlamento britannico mercoledì 3 febbraio.
Questo articolo illustra i principali contenuti dell’accordo, i passi successivi del processo e le diverse implicazioni che scaturirebbero in caso di voto per la permanenza o per l’uscita. Il percorso di avvicinamento all’accordo del 2 febbraio.
Come è noto, la relazione del Regno Unito con l’Unione Europea è sempre stata conflittuale e già nel 1975 il Paese aveva votato sull’opportunità di rimanere nella Comunità Europea. Successivamente, a margine delle successive revisioni dei trattati e del passaggio all’Unione Europea, il Regno Unito aveva ottenuto il diritto di non adottare l’euro e di non partecipare all’area di Schengen. Inoltre, altri protocolli ne limitano la partecipazione alle misure in tema di giustizia, libertà e sicurezza; anche la cooperazione con le forze di polizia e i tribunali degli altri paesi comunitari è ridotta.
Il processo di avvicinamento al nuovo referendum è partito diversi anni fa. Il partito conservatore è da tempo lacerato al suo interno sulla questione, anche per l’attrito esercitato sull’ala destra dal partito nazionalista UKIP. Nel 2010, il Governo aveva introdotto la cosiddetta referendum lock, in base alla quale ogni nuovo trattato che attribuisse maggiori poteri all’UE doveva essere ratificato da un referendum popolare. Più recentemente, nel discorso del gennaio 2013, il leader conservatore Cameron aveva dichiarato di volere “il mandato dal popolo britannico per un governo conservatore che negozi un nuovo accordo con i nostri partner europei […] come preludio a un voto su dentro o fuori“, che si sarebbe tenuto entro il 2017. Nel 2014 fu redatto un articolato rapporto governativo sui costi e i benefici del rapporto fra UE e Regno Unito, come base tecnica per i negoziati1. Successivamente, nella campagna elettorale del 2015 Cameron ha confermato il referendum, anche se la sua posizione è oscillata ambiguamente e opportunisticamente fra l’ambizioso obiettivo di una riforma generale dell’Unione Europea a quello più limitato di ottenere modifiche ai trattati specifiche per il Regno Unito. Nel corso del 2015 gli analisti politici avevano colto che la piattaforma negoziale del Regno Unito era ormai incentrata su obiettivi più modesti e concreti, come la concessione di poteri di blocco ai parlamenti nazionali sulla legislazione comunitaria, la rimozione dai trattati dell’obiettivo di un’unione sempre più stretta (ever closer union) e sulla possibilità di limitare le prestazioni sociali ai lavoratori comunitari immigrati2. La lettera inglese del 10 novembre3 aveva poi formalmente individuato 4 aree di discussione:
– Competitività: fissazione di target di riduzione del carico amministrativo e normativo sulle imprese;
– Sovranità: esclusione del Regno Unito dall’impegno a un’unione sempre più stretta. Possibilità per gruppi di parlamenti nazionali di bloccare proposte legislative comunitarie;
– Governo dell’economia: tutele contro la discriminazione delle imprese in base alla moneta di riferimento, volontarietà dell’adozione di riforme proposte nell’Eurozona per i Paesi non-Euro, autonomia nella supervisione bancaria, partecipazione alle decisioni che influenzano tutti gli Stati membri, esclusione di responsabilità fiscale per i meccanismi di sostegno dell’Eurozona. Introduzione di specifici meccanismi di salvaguardia per i Paesi che non fanno parte dell’Eurozona;
– Immigrazione: il Governo conservatore riteneva “insostenibile” il flusso migratorio netto di 300 mila unità all’anno. Perciò chiede di non estendere automaticamente a eventuali nuovi Stati membri il principio di libera circolazione, di contrastare gli abusi del principio di libera circolazione, e di limitare le prestazioni sociali agli immigrati comunitari.
Come vedremo fra poco, tali elementi sono tutti considerati nell’accordo del 2 febbraio.
Tuttavia, per i fautori del “Leave”, gli obiettivi del governo Cameron sono sempre stati troppo modesti rispetto alle loro ambizioni di ripristinare la sovranità del Parlamento britannico. La campagna per l’uscita dall’UE, che lamenta in particolare l’esistenza di una supremazia dei 19 Paesi dell’Eurozona sul resto dell’Unione, si pone come obiettivo di abolire la prevalenza delle norme comunitarie su quelle nazionali, di riallocare a priorità nazionali i contributi al bilancio comunitario (pari a circa lo 0,5% del PIL britannico) e di negoziare un nuovo accordo di libero scambio con l’UE4.
I contenuti dell’accordo
La lettera del Presidente dell’Unione Europea mostra che il Regno Unito ha ottenuto qualche concessione su tutti i quattro capitoli dell’agenda:
1. In tema di sovranità, si riconosce che il Regno Unito è escluso dal processo di ulteriore integrazione politica e si propone un meccanismo di rigetto delle proposte di normativa comunitaria se un numero sufficiente di parlamenti nazionali (pari al 55% dei voti allocati) è contrario sulla base del principio di sussidiarietà;
2. Riguardo al governo dell’economia, la maggiore concessione è costituita dalla possibilità di formulare un’opposizione motivata a decisioni prese dai governi che partecipano all’Unione bancaria, a seguito della quale il Consiglio “farà quanto in suo potere per raggiungere, entro un tempo ragionevole e senza pregiudicare i limiti temporali fissati dalla legge dell’Unione, una soluzione soddisfacente che risponda alle preoccupazioni” di tali governi5. Tuttavia, non viene concesso alcun diritto di veto;
3. Sul tema della competitività e della semplificazione normativa, si accetta l’obiettivo e si prospetta un monitoraggio dei progressi che saranno compiuti;
4. Infine, pur riaffermando il pieno rispetto delle libertà fondamentali e in generale dei trattati, l’Unione va incontro al Regno Unito sfruttando il margine di interpretazione delle regole. In particolare, sarà proposta una modifica alla legislazione europea sugli assegni familiari e sarà creato un “meccanismo di salvaguardia per rispondere a situazioni eccezionali di afflusso di lavoratori da altri Stati membri”6.
Un aspetto importante dell’accordo è che le parti hanno evitato di riaprire il “vaso di pandora” delle modifiche ai Trattati, che avrebbe reso il processo molto più difficile da concludere positivamente e molto più rischioso per il possibile inserimento di istanze provenienti da altri Paesi. Secondo quanto affermato da Tusk nella lettera del 2 febbraio, “gran parte del contenuto della proposta prende la forma di decisioni legalmente vincolanti dei Capi di stato o di governo” e non è previsto un processo immediato di revisione dei trattati. Soltanto per alcuni elementi sarà necessario discutere la “possibile inclusione […] nei trattati al momento della loro prossima revisione”.
Come si svilupperanno ora gli eventi?
L’accordo pubblicato il 2 febbraio rappresenta soltanto una proposta da sottoporre all’esame del Consiglio Europeo e degli Stati membri. L’accordo preliminare deve essere accettato da tutti i governi dell’Unione al summit del 18-19 febbraio o a una riunione successiva, e non è ancora scontato che ciò avvenga subito e senza modifiche. Pare che tutte le ‘linee rosse’ dei maggiori governi europei siano state rispettate, ma non si può escludere che la definizione dei dettagli faccia emergere nuovi problemi. Qualche indicazione potrebbe emergere nei prossimi giorni a seguito degli incontri preparatori per il Consiglio Europeo. Un altro rischio è che le concessioni al Regno Unito stimolino rivendicazioni da parte di altri Stati dell’Unione, considerando ’alto livello di conflittualità interna creatosi per l’emergenza dei rifugiati e per le resistenze al completamento dell’unione bancaria.
In parallelo al processo decisionale europeo, partirà anche quello che condurrà nel Regno Unito alla consultazione popolare. Quest’ultima si terrà quasi certamente quest’anno, presumibilmente a giugno o a settembre. Non gode più di credito l’ipotesi che il referendum sia accorpato alle elezioni del 5 maggio in Scozia, Galles e Irlanda del Nord.
I sondaggi condotti nel mese di gennaio offrono indicazioni contrastanti riguardo all’esito della consultazione: in generale l’elettorato appare diviso a metà e incerto, anche se alcuni istituti di ricerca (ICM, Mori) indicano una prevalenza più significativa dei voti per il “Remain”. Come vedremo nel prossimo paragrafo, la campagna per la permanenza ha ottimi e concreti argomenti da proporre per spostare l’opinione pubblica dalla sua parte. Anche il mondo delle imprese e della finanza alla fine si schiererà prevalentemente con il Primo Ministro.
In caso di vittoria del “Remain” si passerà all’implementazione dell’accordo di febbraio. Se, invece, vincerà il “Leave”, il governo Cameron dovrà avviare le procedure per un’uscita ordinata del Regno Unito dall’Unione Europea secondo il processo previsto dall’art. 50 del Trattato sull’Unione Europea, cominciando con un voto del Parlamento.
Che cosa accadrà in caso di vittoria del “Leave”?
L’articolo 50 del Trattato sull’Unione Europea presuppone una decisione parlamentare da parte dello Stato che intende recedere e una comunicazione formale della stessa al Consiglio Europeo. Ne seguono negoziati per siglare un accordo che definisca le modalità del recesso e il quadro delle future relazioni con l’Unione. Le linee guida per il negoziato devono essere decise all’unanimità dal Consiglio Europeo, il che conferisce a ogni Stato membro un diritto di veto. L’accordo finale, invece, deve essere deliberato dal Consiglio a maggioranza qualificata (72% dei membri del Consiglio, rappresentanti almeno il 65% della popolazione), previa approvazione del Parlamento Europeo. Il Regno Unito cesserebbe di essere vincolato dai trattati e dalla legislazione comunitaria a partire dalla data di entrata in vigore dell’accordo, non da quella del voto parlamentare sul recesso e tanto meno da quella del referendum.
Un lungo periodo di transizione, forse più di un paio d’anni, è necessario per garantire che lo sganciamento dall’UE avvenga ordinatamente, senza vuoti legislativi e all’insegna della massima continuità dei rapporti commerciali e finanziari. Oltre a decidere che cosa fare delle norme adottate per recepire direttive comunitarie, occorrerebbe negoziare trattati in sostituzione di quelli (numerosi) sottoscritti dall’Unione con altri Paesi, che cesserebbero di applicarsi al Regno Unito; sottoscrivere accordi per regolare il trattamento dei molti cittadini britannici residenti nei vari Paesi dell’Unione; adottare nuove leggi doganali e tariffe in sostituzione di quelle europee;
negoziare un nuovo accordo commerciale con l’Unione, per evitare l’applicazione di dazi sulle proprie merci; negoziare accordi commerciali in sostituzione dei circa 60 firmati dall’UE, ma da una posizione molto più debole. Questi problemi sono sostanzialmente ignorati dai fautori dell’uscita, che danno per scontato un regime di sostanziale continuità dal punto di vista dell’accesso al mercato unico.
L’esperienza dei Paesi scandinavi e della Svizzera dimostra che è possibile raggiungere un elevato livello di integrazione economica e finanziaria con l’UE, anche se non se ne fa parte. Tuttavia, proprio l’esperienza di questi Paesi dimostra che l’ambizione dei nazionalisti britannici di poter ignorare norme e standard comunitari rischia di andare clamorosamente delusa. In effetti, la relazione fra Regno Unito e Unione Europea sarebbe profondamente asimmetrica, e ciò si rifletterebbe nell’accordo di recesso.
Ad esempio, i Paesi della European Economic Area (EEA) recepiscono le regole europee in cambio dell’accesso al mercato unico, e contribuiscono al bilancio comunitario. Plausibilmente, il Regno Unito adotterà la via del trattato bilaterale, che però non esclude affatto di vedersi imporre (e dover recepire) regole e standard dal partner più forte. Inoltre, quale tipo di trattato bilaterale? Una tassonomia delle possibili soluzioni tecniche è stata proposta recentemente da Jean Claude Piris7. A un estremo, troviamo l’ipotesi di un trattato che crei una relazione speciale fra UE e Regno Unito, escludendo per esempio la partecipazione alla politica agricola comune e alle politiche di coesione, ma tale opzione implica probabilmente che la cessione di sovranità continui in molti altri campi, e che sia perciò politicamente difficile da vendere all’elettorato britannico. In particolare, è illusorio pensa re che l’UE consenta di partecipare al mercato unico senza impegni sugli standard che riducano il rischio di concorrenza sleale o di discriminazione di imprese e lavoratori comunitari. Si aggiunga che mentre all’interno dell’Unione non è permesso il ricorso a rappresaglie commerciali a fronte di violazione delle regole, perché spetta alla Commissione Europea indagare e alla Corte di Giustizia deliberare, un Regno Unito fuori dall’UE vedrebbe eventuali cambiamenti unilaterali delle sue regole puniti dall’Unione con misure di rappresaglia.
Insomma, “l’accesso al mercato unico potrebbe avere un costo – finanziario e politico […] Norvegia e Svizzera effettuano significativi pagamenti a vantaggio del bilancio dell’UE”8. Inoltre, secondo Piris, difficilmente l’UE offrirebbe l’opzione svizzera, in quanto essa ha comportato la necessità di negoziati permanenti con le Autorità elvetiche per assicurare l’equivalenza della legislazione locale con quella comunitaria, e attualmente è in fase di riesame9. Peraltro, i trattati con la Svizzera non riguardano i servizi. Alla fine, i rapporti con l’UE potrebbero essere regolati soltanto da un free trade agreement, che però non coprirebbe i servizi e implicherebbe soltanto il beneficio di tariffe più basse rispetto a quelle previste dalle regole WTO.
Quanto detto dovrebbe rendere chiaro che la vittoria del “Leave” sarebbe probabilmente seguita da una fase di grande incertezza, durante la quale l’economia britannica potrebbe essere interessata da fenomeni di delocalizzazione da parte di imprese extra-europee verso altri Paesi dell’Unione, al fine di non perdere l’accesso al mercato comunitario, e da un sostanziale congelamento degli investimenti diretti in ingresso. Gli effetti negativi potrebbero manifestarsi ben prima dell’effettiva uscita dall’Unione Europea, già in fase di discussione del trattato di recesso. Tali fenomeni potrebbero riguardare anche l’industria finanziaria. A regime, dopo la formalizzazione del recesso, l’aumento delle barriere non tariffarie comporterebbe a regime un danno ampiamente superiore al beneficio dei mancati trasferimenti al bilancio comunitario, anche negli scenari più ottimistici per le relazioni fra Regno Unito e Unione Europea10. Durante i negoziati per il trattato di recesso dall’Unione, il Governo sarebbe dunque obbligato a trovare un difficile compromesso fra la limitazione del danno all’economia britannica e la concessione di quanta meno sovranità possibile per rispettare il mandato popolare. Inoltre, la vittoria del “Leave” sarebbe probabilmente accompagnata anche da un cambiamento di leadership nel Partito conservatore e dal riemergere di tensioni separatiste in Scozia. Non stupisce che diverse grandi imprese internazionali sostengano attivamente la campagna Britain Stronger in Europe, che chiede di votare per la permanenza nell’Unione11.
Se il Regno Unito rimane nell’Unione Europea…
Il successo del sì all’Unione Europea garantirebbe la massima continuità con lo scenario prereferendum. Diversi commentatori sottolineano che non si tratterebbe necessariamente della fine delle posizioni anti-UE. Al contrario, i flussi migratori potrebbero garantire buone prospettive agli euro-scettici malgrado la sconfitta del referendum, e il Partito conservatore continuerebbe ad essere sottoposto alla pressione potenzialmente dilacerante dei nazionalisti.
Tuttavia, difficilmente la questione dell’uscita dall’UE potrebbe essere riproposta di nuovo prima di molti anni, oppure prima di un clamoroso successo dei nazionalisti alle prossime elezioni politiche.
Invece, le implicazioni dell’accordo per il funzionamento dell’Unione Europea ci sembrano poco rilevanti.
1 HM Government, Review of the balance of competence between the UK and the EU, 2014.
2 Si veda per esempio: A. Glencross, Why a British referendum on EU membership will not solve the Europe question, International Affairs, Vol. 91 No 2 (2015), p. 303-17.
3 https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/475679/Donald_Tusk_letter.pdf
4 Si veda http://www.voteleavetakecontrol.org/campaign per qualche esempio delle rivendicazioni.
5 Draft Statement on Section A of the Decision of the Heads of State or Government, EUCO 5/16, art. 1.
6 Letter by President Donald Tusk to the Members of the European Council on his proposal for a new settlement for the UK within the EU, 2 febbraio 2016.
7 J-C. Piris, If the UK votes to leave: the seven alternatives to EU membership, Centre for European Reform, gennaio 2016.
8 J-C. Piris, Brexit is the easy bit, Financial Times, 12 gennaio 2016.
9 J-C. Piris, If the UK votes to leave: the seven alternatives to EU membership, cit., p. 8.
10 G. Ottaviano e altri, Brexit or Fixit? The Trade and Welfare Effects of Leaving the EU, CEP Policy Analysis, maggio 2014.
11 L. Noonan e G. Parker, Banks lead as business buys into UK’s pro-EU campaign, FT, 22 gennaio 2016.
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