L’incertezza sulla politica fiscale del 2013 domina lo scenario USA, mentre si riaccende qualche spia di emergenza sul fronte congiunturale…….
La legislazione vigente prevede rialzi di imposte e tagli di spesa per circa 600 miliardi di dollari nell’a.f. 2013. Per l’anno solare, la restrizione sarebbe pari a 770 miliardi di dollari (5,1% del PIL). In assenza di un accordo politico che blocchi in tutto o in parte le misure, l’economia americana entrerebbe in recessione a inizio 2013. Il nostro scenario centrale è che si trovi un accordo dell’ultima ora che dilazioni gran parte delle misure automatiche, ma un aumento di restrizione è inevitabile. Per il 2013 prevediamo rallentamento della crescita, all’1,7%. La restrizione fiscale dovrebbe proseguire negli anni successivi, frenando la dinamica del PIL in un range vicino al 2% su un orizzonte pluriennale.
La possibile deflagrazione di un massiccio shock fiscale a inizio 2013 è il principale rischio per lo scenario USA. Da gennaio 2013, la legislazione vigente include misure restrittive pari a circa 600 miliardi di dollari (4% del PIL) per l’a.f. 2013, con la scadenza di tagli di imposte, l’introduzione di nuovi tributi e l’attivazione di riduzioni di spesa. In assenza di interventi per bloccare o modificare le misure automatiche, il 2013 sarebbe un anno di recessione negli Stati Uniti. Inoltre, a novembre 2012 si dovrebbe nuovamente raggiungere il limite legale del debito.
Questi eventi, già di per sé difficili da gestire in un contesto politico assestato, avverranno a ridosso delle elezioni presidenziali e del rinnovo del Congresso. In una situazione “normale”, l’esperienza recente insegna che la soluzione adottata a Washington è fondamentalmente quella di rimandare il problema con misure temporanee. Tuttavia l’appuntamento elettorale di novembre e una campagna caratterizzata da ulteriore inasprimento dello scontro fra democratici e repubblicani rende difficile la costruzione di un consenso bipartisan, anche solo sull’obiettivo minimo di accordo per dilazionare l’entrata in vigore delle misure.
L’esito delle elezioni con ogni probabilità confermerà una situazione di governo diviso, con un Congresso spaccato fra i due partiti – Camera controllata dai repubblicani, Senato con potere di veto di entrambi i partiti – e un presidente probabilmente democratico. Al margine, in questa situazione, il presidente è meno rilevante rispetto alla situazione del Congresso: sono ormai due anni che la spaccatura del Congresso impedisce sostanzialmente l’approvazione di qualsiasi misura rilevante di politica economica diversa dall’estensione di misure in scadenza. Prova ne è il fatto che il budget viene approvato sempre più tardi. Quest’anno la situazione è anche meno governabile del solito: l’anno fiscale è iniziato il 1° ottobre 2011 e gli Stati Uniti sono ancora in esercizio provvisorio, con i 2/3 dell’anno fiscale ormai trascorso senza un accordo.
Nei paragrafi che seguono riassumiamo i contorni del “baratro fiscale” del 2013, le alternative possibili e quelle più probabili, con le relative conseguenze economiche. Va sottolineato che l’incertezza politica è tale da lasciare completamente sfuocati i dettagli dello scenario fiscale dei prossimi 2-3 anni. Si possono fare ipotesi sui grandi aggregati del budget, ma le linee guida sulle misure specifiche sono soggette a incertezza enorme fino a dopo le elezioni.
Infine, vanno ricordati due punti, relativi uno al brevissimo termine (6 mesi) e l’altro al medio-lungo termine. 1) Per quanto riguarda il primo, la politica fiscale è già restrittiva da diversi trimestri e contribuisce negativamente alla crescita anche per via dell’esercizio provvisorio che contiene la dinamica della spesa essenzialmente a quanto già in atto: questo sentiero durerà anche nel 2° semestre 2012, rallentando la crescita. 2) Su orizzonti oltre i 5 anni, i conti federali sono comunque insostenibili. Anche ipotizzando che gli Stati Uniti operino la correzione inclusa nella legislazione attuale, con tagli di spesa di più di 100 miliardi all’anno, rialzi di imposta sulle misure in scadenza e correzione delle altre distorsioni normalmente bloccate su base annuale(AMT, taglio delle tariffe dei medici convenzionati con Medicare), il sentiero del debito federale è comunque esplosivo1. Questo è un ulteriore motivo che dovrebbe spingere il Congresso a trovare una soluzione bipartisan di ampio respiro. Tuttavia, la polarizzazione recente rende difficile prevedere un comportamento ottimale: la questione fiscale resta un’incognita del quadro economico e politico negli USA da anni, ipotecando la velocità della crescita nel medio-lungo termine.
1. Quanto è profondo il baratro fiscale?
In base alla legislazione vigente, il deficit nell’anno fiscale 2013 dovrebbe quasi dimezzarsi, calando a 612 miliardi di dollari, da 1.171 miliardi previsti per l’anno fiscale in corso, secondo stime del Congressional Budget Office (CBO). La correzione del deficit sarebbe pari a 560 miliardi di dollari. Le misure che dovrebbero entrare in vigore sono pari a 607 miliardi di dollari (4% del PIL), ma la correzione del deficit è ridotta di 46 miliardi di dollari per via degli effetti sugli ammortizzatori sociali.
Le previsioni sono ancora più strabilianti se tradotte sugli anni solari, anziché su quelli fiscali, dato che gran parte delle misure restrittive entra in vigore a gennaio 2013. L’anno fiscale negli USA inizia il 1° ottobre e termina il 30 settembre: pertanto le previsioni per l’a.f. 2013 includono solo 3 trimestri di restrizione. Per l’anno solare 2013, il CBO stima che le misure restrittive previste dalla legislazione vigente siano pari al 5,1% del PIL, per 774 miliardi di dollari.
Ipotizzando effetti di feedback analoghi a quelli stimati per l’anno fiscale, e pari a circa 60 miliardi di dollari, la riduzione effettiva del deficit sarebbe pari a 710 miliardi di dollari (4,7% del PIL)
Come appare dalla tabella qui sopra, la scadenza di misure esistenti dal lato delle entrate, 381 miliardi di dollari, rappresenta gran parte della restrizione prevista per le imposte (totale: 399 miliardi). Sull’anno solare, le misure in scadenza più l’aggiustamento dell’AMT (ed escludendo la riduzione della payroll tax) sarebbero pari a circa 360 miliardi di dollari: di questi, circa 160 miliardi riguarderebbero redditi al di sotto di 250 mila dollari, e 55 miliardi sarebbero relativi a imposte su redditi al di sopra di 250 mila dollari, a imposte su capital gain e imposte di successione; circa 130 miliardi riguarderebbero la correzione per l’Alternative Minimum Tax (AMT).
2. Gli scenari possibili sono un continuum fra due estremi
Il CBO considera tre alternative. Di queste, due sono “estreme”:1) tutte le misure vengono attuate (si veda tabella 1) e 2) nessuna misura entra in vigore il 1° gennaio 2013. In una terza ipotesi, intermedia, si definisce 3) uno “scenario fiscale alternativo”, in cui solo un sottoinsieme di misure entra in vigore. Nello scenario 3), il CBO ipotizza che dal lato delle entrate vengano estesi i tagli di imposta su reddito, successione e dividendi, venga estesa l’indicizzazione dell’AMT, e non entri in vigore l’imposta per la riforma sanitaria: complessivamente le entrate sarebbero inferiori di 308 miliardi rispetto al caso 1). Per le spese, lo scenario 3) prevede solo la scadenza dell’estensione dei sussidi di emergenza, con spese in aumento di 80 miliardi rispetto al caso 1) nell’a.f. 2013. In questo scenario, i tagli di spesa automatici del Budget Control Act verrebbero bloccati. La riduzione del deficit sarebbe pari a “solo” 171 miliardi di dollari, circa 1,1% del PIL.
I due scenari estremi (attuate o bloccate tutte le misure restrittive) sono a nostro parere molto improbabili. Le circostanze politiche non permettono di formulare previsioni senza includere un ampio grado di incertezza. Tuttavia riteniamo che la probabilità dei due scenari estremi sia vicina al 5% per il caso 2) – nessuna misura restrittiva attuata – e del 10% per il caso 1) – tutte le misure entrano in vigore. Il motivo per assegnare una probabilità più elevata al caso 1) che al caso 2) deriva dal fatto che in una situazione politica così complicata come quella di fine 2012, potrebbero esserci problemi procedurali, o incapacità di trovare accordi dell’ultimo minuto.
In questo quadro estremamente incerto, formuliamo uno scenario 4) che aggiunge allo scenario fiscale alternativo del CBO tagli di spesa discrezionale per circa 40 miliardi di dollari, limitando i tagli di spesa del Budget Control Act alla parte ex-difesa per il 2013 e rimandando a nuovi negoziati l’implementazione del mandato deciso ad agosto 2011. Le alternative si possono riassumere nella tabella seguente:
3. Conseguenze economiche degli scenari fiscali
Gli scenari delineati sopra sono molto diversi fra loro e implicano effetti economici radicalmente differenti, almeno per i casi 1) e 2). Le proiezioni del CBO sugli effetti economici dei casi 1), 2) e 3) sono basati su moltiplicatori della domanda stimati con diverse metodologie2
. Tenendo conto delle indicazioni di diversi tipi di modelli e stime, il CBO adotta un intervallo per i moltiplicatori della spesa compreso fra 0,5 e 2,5; per l’estensione del taglio della payroll tax, il CBO assume un moltiplicatore fra 0,16 e 1,0; per altre variazioni di imposte si ipotizza un effetto sul PIL fra 0,25 e 1,5. Lo scenario 1) implica una previsione di recessione nella prima metà del 2013. Negli altri casi, l’economia rallenterebbe più o meno a seconda della restrizione attuata. Occorre aggiungere che la previsione resa incerta dal fatto che l’eventuale blocco delle misure sarebbe comunque percepito come temporaneo dagli agenti economici, pertanto anche una dilazione avrebbe effetti restrittivi sulla crescita. Quindi ci sono rischi verso il basso sulle previsioni associate a tutti gli scenari descritti nelle tabelle.
Nonostante, l’enorme incertezza previsiva legata anche alla componente politica, riteniamo che lo scenario più probabile sia quello che include solo una parte di restrizione fiscale. L’assenza di informazioni sul sentiero di imposte e spesa pubblica per sanità e previdenza, se ancora in essere negli ultimi mesi del 2012, determinerebbe un rallentamento della crescita già nel 4° trimestre.
4. I rischi politici
L’incertezza previsiva per il 2013, che si riverbera già nella seconda metà del 2012, deriva dalle condizioni politiche prevalenti negli USA da fine 2010. Il Congresso è spaccato e incapace di approvare legislazione di rilievo. L’anno fiscale è iniziato a ottobre, e dopo otto mesi gli USA restano senza un budget approvato, governati in esercizio provvisorio da un mese all’altro.
La polarizzazione ideologica di fronte ai temi di politica economica rende difficile prevedere una tregua prima delle elezioni di novembre, quando si rinnoverà tutta la Camera (oggi ad ampia maggioranza repubblicana) e un terzo del Senato (ora a maggioranza democratica, ma soggetta all’ostruzionismo repubblicano). I piani fiscali presentati da repubblicani e democratici sono divisi da uno spartiacque, tasse versus spesa programmatica. In realtà i conti federali difficilmente potranno essere riportati su un sentiero sostenibile senza il contributo di entrambe le componenti, ma al momento persistono veti incrociati.
I rischi per fine 2012-inizio 2013 riguardano però decisioni di brevissimo termine, prima ancora di quelle relative all’orizzonte più lungo. Senza un accordo bipartisan, esiste il rischio che il Congresso uscente in autunno non trovi accordi per bloccare l’entrata in vigore delle misure previste dalla legislazione vigente su imposte e spese. Il calendario dell’autunno è il seguente, e la tempistica parla da sola:
6 novembre – Elezioni
1. Camera: rinnovo di tutti i 435 seggi; per raggiungere la maggioranza i democratici dovrebbero guadagnare 25 seggi, evento praticamente impossibile;
2. Senato: rinnovo di 33 seggi su 100 di cui 21 detenuti da democratici, 2 da indipendenti che votano con i democratici e 10 da repubblicani; la maggioranza attualmente è democratica (51 democratici + 2 indipendenti); probabile il mantenimento di una risicata maggioranza democratica;
3. Presidente: i sondaggi per ora danno Obama favorito rispetto al candidato repubblicano Romney.
– Mese di novembre – Raggiungimento del limite del debito: il Tesoro potrebbe ritardare il momento in cui il limite “morde” sulla solvibilità del governo fino a febbraio 2013;
– 1 gennaio 2013 – Entrata in vigore di misure fiscali restrittive per 607 miliardi di dollari con la fine dei tagli delle imposte e l’inizio dei tagli di spesa discrezionale previsti dal Budget Control Act. (si veda tabella nelle pagine precedenti);
– 3 gennaio 2013 – Insediamento del nuovo Congresso;
– 20 gennaio 2013 – Inauguration Day: il presidente e il vice presidente eletti a novembre giurano in Congresso.
Come evidente dalla sequenza degli eventi politici fra novembre 2012 e gennaio 2013, lo scenario è anche più incerto di quanto non sia stato negli ultimi anni, già segnati da crescente impasse politica. Il Congresso uscente, e potenzialmente anche il presidente, dovrebbero accordarsi in autunno per boccare le misure in arrivo prima dell’insediamento, a gennaio 2013, dei nuovi organi eletti il 6 novembre.
Il nostro scenario centrale è una riedizione di quelli del passato: dilazionare le decisioni rilevanti, lasciando in vigore una parte della restrizione fiscale. Riteniamo che, dopo le elezioni, i partiti si accordino per bloccare, ancora una volta temporaneamente, il rialzo delle imposte che scatterebbe con la fine dei tagli originariamente introdotti da Bush nel 2001 e una parte dei tagli di spesa della difesa. L’orizzonte temporale però sarà breve: riteniamo più probabile che la dilazione sia di circa 6 mesi, in ogni caso inferiore all’anno. La restrizione nell’anno fiscale 2013 dovrebbe essere pari a circa 200-220 miliardi di dollari (1,4% del PIL). Lo scenario centrale è però che si attui ulteriore restrizione negli anni successivi, frenando la crescita su un orizzonte di 2-3 anni. In questo quadro la politica monetaria si sforzerebbe di controbilanciare almeno una parte della restrizione fiscale.
5. Conclusioni
Il quadro fiscale rappresenta il principale rischio per lo scenario USA. L’avvicinarsi dell’entrata in vigore il 1° gennaio 2013 di misure restrittive automatiche per circa 600 miliardi di dollari senza indicazioni di un accordo bipartisan aumenta rischi di rallentamento già a fine 2012 e di frenata molto brusca nel 2013.
Il nostro scenario centrale è da tempo un rallentamento della crescita nel 2013: riteniamo che il Congresso entro fine anno trovi un accordo per dilazionare temporaneamente l’entrata in vigore di gran parte dei rialzi di imposte e di una parte della riduzione di spesa previsti dalla legislazione vigente. Ipotizziamo quindi una crescita compresa fra l’1,6 e l’1,8% nel 2013. Sottolineiamo che ci sono rischi verso il basso sulla dinamica della crescita già nel 2° semestre 2012. Inoltre prevediamo che l’insostenibilità del sentiero delle finanze federali induca il nuovo Congresso ad attuare un piano di rientro che dovrebbe avere effetti restrittivi per altri 2-3 anni. La crescita USA dovrebbe quindi essere frenata dalla politica fiscale e compresa in un intervallo fra l’1,5% e il 2% per diversi anni. In questo scenario, la politica monetaria interverrebbe con un ulteriore stimolo, cercando di controbilanciare gli effetti restrittivi della politica fiscale.
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